Централизация архивного дела в России

Основное отличие российских архивов от американских и западноевропейских заключается в том, что они действовали и, фактически, все еще действуют в рамках жесткой централизации архивной отрасли, наиболее ярким проявлением которой является сеть архивов. До настоящего времени в России функционируют только государственные архивы трех уровней: федеральные, областные (государственные) и районные (муниципальные). Реорганизация районных и городских государственных архивов в муниципальные архивы, по–сути, осталась декларацией: цели, задачи и функции этой категории архивов не претерпели коренных преобразований. Главное «новшество» заключается в том, что нынешние муниципальные архивы получили право хранить документы постоянно, не передавая их в областные государственные архивы. На практике во многих областях России районные архивохранилища выступали в роли архивов, хранящих документы постоянно, и ранее: передача документов не проводилась из-за отсутствия места в областных государственных архивах. Фактически, в России отсутствуют частные и общественные архивы. «Народный архив» в Москве остается единственным примером общественного архива в России.

Именно сеть архивов является зеркалом, отражающим архивную систему и структуру любого государства. Пока в России существуют только государственные архивы, до тех пор архивная система останется строго централизованной. Насколько это выгодно государству и обществу? Какие проблемы заключает в себе централизация архивного дела? Хорошо это или плохо для архивной службы? На эти вопросы мы и попробуем ответить.

Можно выделить три аспекта проблемы централизации архивного дела: централизация управления архивами, централизация хранения документов (концентрация документов), централизация доступа к архивным документам. Все три аспекта тесно взаимосвязаны и свободно «перетекают» один в другой.

Традиционно централизацию архивного дела в России связывают с Декретом «О реорганизации и централизации архивного дела в РСФСР», подписанного правительством Советской России 1 июня 1918 года. Декрет провозгласил государственную собственность на документы царских и советских учреждений и централизацию управления архивным делом. Следующим шагом в укреплении централизованной системы считалось принятие советским правительством 31 марта 1919 года «Положения о губернских архивных фондах», определившего систему управления архивами и архивными документами в регионах. Опираясь в своих исследованиях на указанные постановления, российские архивисты долгое время рассматривали централизацию архивного дела не более как адекватное отражение большевистской идеологии централизации руководства страной, в данном случае в области архивного дела (Советские архивы, 1987, № 6, Отечественные архивы, 1998, № 2). Но в последнее годы отношение к этому вопросу изменилось. Последние исследования, предпринятые российскими архивистами (Н.И. Химина, Т.И. Хорхордина), показали, что идея централизации архивного дела в России имеет более глубокие корни, а Декреты 1918 и 1919 годов являются плодами работы нескольких поколений архивистов.

Первый проект централизации управления архивами в России, как указывалось в лекции 1, относится к 1820 году и связан с именем барона Розенкампфа, предложившего императору Александру I создать Главное управление архивами и особый архив для хранения документов, завершенных делопроизводством. Но главным противником ведомственной разобщенности и идеологом централизации управления архивами был     Д.Я. Самоквасов, который считал централизацию архивного дела признаком цивилизованного общества. Именно ему принадлежит проект архивной реформы, положения которой были использованы членами Союза РАД в 1917 году для разработки собственного проекта организации архивов в период наибольшей нестабильности общества, вызванного войной 1914 года и революционными событиями в России в 1917 году, и впоследствии взятого за основу правительством Советской России (правительством Ленина) при издании Декрета 1917 года.

Смысл реформы Д.Я. Самоквасова состоял в максимальной централизации архивной системы. Важным для ее нормального функционирования Д.Я. Самоквасов считал:

· учреждение центрального органа архивного управления, объединяющего управление государственными архивами разных ведомств и подчиняющего их общим правилам хранения и публичного использования;

· сосредоточение в одном центральном публичном государственном архиве документов, созданных государственными учреждениями до 1825 года;

· сосредоточение документов местных правительственных учреждений до 1775 года в 12 центральных публичных областных архивах;

· прекращение уничтожения каких-либо бумаг в ведомствах без ведома Главного архивного управления;

· создание единых правил классификации, описания, издания и научной разработки государственных архивных материалов.

Анализ последующих как нормативно-правовых документов, так и предложений общественности показывает, что все предложения               Д.Я. Самоквасова в той или иной степени нашли в них свое отражение. Наш экскурс в историю вопроса предпринят лишь с одной целью – показать, что идея централизации архивного дела в России появилась задолго до большевистского государства и является не проявлением особого политического режима, а скорее отражением общественных тенденций и традиций. Поэтому централизованная система управления архивным делом в России не претерпела коренных изменений после 1991 года, а сохранилась, практически, без изменений.

В России централизация архивного дела предполагала не только централизацию управления архивами, но и централизацию функционирования архивов.

Решение вопроса централизации управления архивами включает две проблемы: проблема собственности на архивные документы и проблема сети архивов.

Первый вопрос, который решается при централизованной системе управления архивами, это – возложение на государство всей полноты ответственности за сохранение своей собственной документальной памяти. С одной стороны, государство имеет колоссальные возможности для сохранения документального наследия. Оно обладает почти неограниченными средствами как материальной, так и правовой поддержки архивов. С другой стороны, государство при централизованной системе управления приобретает возможность неограниченного контроля за прошлым, то есть возможность фильтрации информации, оставляемой на хранение. В данной ситуации значительно возрастает роль законодательства: только в условиях четкого и сильного архивного законодательства государственная собственность на архивные документы может быть оправдана.

Проблема создания сети архивов при централизации управления заключается в невозможности создания сети разнотипных архивов. Как правило, существуют только государственные архивы, которые принимают документы разных видов.

До 1991 года в России в каждой области существовало по одному государственному архиву. После 1991 года на правах государственных архивов стали действовать бывшие партийные архивы. Существование только государственных архивов усиливает влияние государства на формирование документального наследия, но обедняет документальную память общества, как в количественном, так и качественном отношении.

Несмотря на значительные материальные средства государства, бюджетные поступления на содержание архивов невелики. В последние годы в России строительство новых архивных зданий практически не производится, расширение площадей архивохранилищ происходит медленно, особенно в федеральных и государственных архивах. В среднем государственные архивы в каждой области могут вместить от полутора до трех миллионов документов, поэтому при отсутствии площадей в архивохранилищах приходится ограничивать количественно прием документов. Существование общественных, церковных, частных архивов наряду с государственными архивами расширяет видовой и количественный состав архивных документов, но не решает проблемы глобально.

При централизации управления архивы остаются государственными, а не национальными, то есть отражающими историю государства, а не общества (нации). Отсутствие разветвленной сети архивов, способных сохранить всё разнообразие общественной жизни, можно считать самым значительным негативным явлением централизации управления архивами.

Второй аспект централизации архивного дела – централизация хранения документов. В данном направлении можно выделить проблему уничтожения документов и проблему сохранения документов в периоды нестабильности.

Сторонники централизованного хранения документов исходят из гарантии безопасности хранения документов: концентрация документов в одном месте позволяет усилить охранный режим, улучшить условия их хранения и облегчить доступ к документам. Несомненно, концентрация документов в одном месте позволяет улучшить материально-техническую базу архивов: средства идут целенаправленно, тем более что архивы располагаются в крупных городах, имеющих больше бюджетных средств, чем малые города.

Концентрация документов в одном месте удобна пользователям, приезжающим из других мест для работы в архивах: отпадает необходимость посещения разных архивов в различных местах, экономится время.

Наконец, сторонники централизованного хранения документов полагают, что единый центр позволит лучше организовать действия архивистов в чрезвычайных условиях. В пример приводятся военные годы (1941 – 1945 гг.), когда многие архивы были спасены благодаря их хранению в одном месте: вывозить архивные документы из крупных городов было легче, имелось больше возможностей. Многие архивы районных городов оказались брошенными на железнодорожных станциях.

После Октябрьского переворота только благодаря «свозу» документов в Москву и губернские города была сохранена часть усадебных архивов, оказавшихся брошенными владельцами. Создание государственной архивной службы спасло архивные документы от уничтожения в годы Гражданской войны 1918 – 1920 гг. Для России, подверженной таким катаклизмам, это – немаловажный аргумент в пользу централизации архивного дела.

При централизованном хранении документов создаются хорошие возможности для оптимизации состава документов, в частности, можно избежать дублетности и повторяемости информации в архивных документах. Документы сохраняются в одном центре, что позволяет проводить межфондовую экспертизу ценности для уничтожения дублетных документов.

В то же время, при централизованной системе особенно остро встает вопрос о документах районов и малых городов. В процессе концентрации документы свозятся в одно место, в результате нарушаются документные связи, документы вырываются из общего привычного круга. Кроме того, города «лишаются» своей истории: вывозятся самые древние документы, хранение которых требует особых условий, вывозятся ценные документы современности, поддержание которых невозможно в районных центрах. Создание за последние годы архивов с постоянным составом документов снимает вопрос о неполноценности местных комплексов документов и позволяет развиваться такой науке как краеведение. Кроме того, становится очевидным, что концентрация документов на республиканском уровне далеко невсегда спасает их от уничтожения в чрезвычайных ситуациях, примером может служить судьба архива Чеченской республики, погибшего в г. Грозном во время военных действий.

Наиболее важный аспект централизации – это доступ к архивным документам. При централизованной системе архивного дела легче осуществлять контроль за исполнением законодательства, а также за доступ к архивным документам, который теоретически должен быть должен быть беспрепятственным.

Архивная служба имеет возможность контролировать все ведомства в области архивного дела, в частности в вопросах доступа к документам. Это – положительный момент, поскольку пресекает попытки ведомств ограничить доступ к своим документам физически и интеллектуально. Но как показывает российская практика достичь полного контроля даже над государственными учреждениями, невозможно. Примером может служить существование отраслевых фондов, то есть документных комплексов учреждений Минобороны, Министерства внутренних дел, ФСБ и других, которые не поступали и не поступают на государственное хранение. Таким образом, государство законодательно устанавливает общие для всех правила работы с архивными документами, а подзаконные акты создают особые условия для «избранных». Ситуация складывается парадоксальная, поскольку ведомственные акты могут регулировать, даже ограничивать, доступ к государственным документам установленный федеральными законами.

Еще одной негативной чертой централизации, которая ведет к ограничению доступа, является политизация архивов. Архивы полностью находятся в руках государства, которое имеет возможность контролировать доступ к архивным материалам каждого исследователя в своих интересах. Отсюда ограничение доступа к архивной информации той категории граждан, которая признается «опасной» для государства. Примером может служить ограничение доступа к архивным документам темой исследования, проверками записей, отказом в выдаче документов с грифом «секретно» и прочими мерами, которые практиковались архивами совсем недавно. Государство имеет достаточно много рычагов для ограничения доступа в обход закона: установление категории секретности дел, введение правил работы в читальных залах, проведение «макулатурных кампаний» по отбору документов к уничтожению.

Вопросы физического доступа при централизации решаются, в целом, в пользу исследователя, так как это связано с концентрацией документов. Как указывалось выше, архивные документы стянуты в одно место и могут интенсивно использоваться с меньшими затратами времени на их получение и поиск.

Наконец, централизация дает неограниченные возможности для интеллектуального доступа к архивным документам. В централизованной системе действуют единые правила работы для всех архивов. Причем правила приобретают статус нормативного документа, классификация, описание, систематизация архивных документов едины во всех архивах (от ведомственных до федеральных). Это означает, что по форме существует один и тот же научно-справочный аппарат к архивным документам. Исследователь имеет дело с одинаковыми по структуре, видам и тематике справочниками. Централизация позволяет создавать не только отдельные справочники по одной и той же методике, но и создавать единые поисковые системы. Например, фондовый каталог как общероссийский справочник. При бурном развитии информационных технологий централизация позволяет создавать общенациональные БД с меньшими затратами, поскольку все архивы работают по одной методике. Интеллектуальный доступ обеспечен лучше при централизованной системе архивного дела.

Таким образом, централизация архивного дела имеет как недостатки, так и достоинства. Ряд вопросов остается спорным при их решении. Ясно одно, что централизованная система архивного дела наиболее эффективна в демократическом государстве с сильным архивным законодательством и мощными рычагами его исполнения. Самым положительным моментом является единая методическая и правовая база функционирования архивов, самым уязвимым – неограниченная власть государства.