ТЕМА 3. БЮДЖЕТ, БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО И БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА

Содержание и основные черты бюджета как экономической категории

Бюджетное устройство и бюджетная система

Принципы построения бюджетной системы.

Содержание и основные черты бюджета как экономической категории

Центральное место в любой финансовой системе занимает бюджетная ее подсистема (бюджетная система). В финансовой теории и практике существуют различные подходы к трактовке понятия «бюджет», что обусловлено много­гранностью бюджета как явления.

В приложении к публичным финансам под бюджетом (от англ. budget— сум­ка, кошелек) традиционно понимается централизованный денежный фонд, фор­мируемый на том или ином уровне для обеспечения функций и задач соответст­вующих органов власти (государственной, местной). Эта трактовка в наибольшей степени раскрывает содержание бюджета как социально-экономического явления, его роль в общественном производстве. Бюджет в этом смысле — основа функ­ционирования государства в целом, его национально-государственных и админи­стративно-территориальных образований; это важнейший источник денежных средств, находящийся в полном и непосредственном распоряжении органов госу­дарственной или муниципальной власти. Централизация денежных средств в бюджетах не только позволяет маневрировать финансовыми ресурсами и сосре­доточивать их на решении важнейших задач экономического и социального ха­рактера, но и обеспечивает проведение государственной экономической и финан­совой политики.

Бюджет необходим каждому государству для удовлетворения его объективных потребностей в денежном фонде, служащем выполнению экономической, социальной и политической функций. Бюджет любого государства включает одни и те же категории: налоги, займы, расходы и т.д., содержание которых не меняется при переходе от одной общественно-экономической формации к другой. Данное обстоятельство позволяет определить бюджет как экономическую категорию.

Бюджет порожден самим фактором существования государства, современное государство не может существовать без бюджета. Имен­но в бюджете консолидируются все основные социально-экономичес­кие противоречия, накопившиеся в каждом обществе. Для их успешно­го разрешения необходимо иметь определенную совокупность знаний о самом понятии «бюджет», принципах построения бюджетной систе­мы государства, системе межбюджетных отношений, структуре дохо­дов и расходов бюджетов разных уровней, методике их формирования и организации исполнения, приоритетных направлениях бюджетной реформы.

В ряде исследований под термином «бюджет» понимается совокупность до­ходов и расходов, приведенная в определенную систему и приуроченная к оп­ределенному периоду времени. Так, известный финансист дореволюционной России Л. В. Ходский писал: «Под государственным бюджетом ... разумеют бюджетную роспись, т. е. роспись (со всеми приложениями) государственных расходов и предполагаемых для покрытия их доходов на определенный период времени, составленную (как проект) финансовым управлением, рассмотренную в законодательном учреждении и скрепленную (утвержденную) представителем верховной власти». Этот подход характеризует бюд­жет как финансовый план страны, который формируется и исполняется в уста­новленном порядке, представляет собой юридически оформленный документ (имеет силу закона), где в количественном выражении отражается процесс по­лучения и распределения государством денежных ресурсов. Составление и кон­троль за исполнением бюджета находятся в исключительной компетенции госу­дарственных органов власти.

Анализ показывает, что термином «бюджет» в экономической лите­ратуре одновременно обозначаются различные по своей природе объек­ты: «форма образования и расходования денежных средств для обеспе­чения функций органов власти»; «основной централизованный фонд денежных средств»; «основной финансовый план государства»; «со­вокупность... денежных отношений... как основной финансовый план... как важнейший финансовый регулятор...». При этом нередко не со­блюдается правило формальной логики: каждому определяемому объекту (отношению, предмету, документу) — свое собственное, толь­ко ему присущее определение и соответственно термин.

В «Толковом словаре современных бюджетных терми­нов» приведены два определения — бюджета и государственного бюдже­та. Бюджет — «общее название термина, обозначающего расчетную и ограничительную смету доходов и расходов, и их роспись за определен­ный период времени, утверждаемую соответствующим решением и под­лежащую исполнению индивидуальным или коллективным субъек­том». Как видим, акцент делается на бюджет как документ соответству­ющего содержания. Бюджет государственный — «система определенных денежно-распределительных отношений, регламентируемых государ­ственными органами власти, по поводу перераспределения части нацио­нального богатства для образования и расходования основного центра­лизованного фонда денежных средств государства».

Определяющая роль бюджета в социально-экономическом разви­тии страны предполагает необходимость строго аргументированной характеристики сущности бюджета. Очень четко дискуссионность выявления сущности бюджета объяснена Т.А. Поздняковой: «Слож­ность выяснения сущности бюджета прежде всего связана с тем, что данный термин используется для обозначения различных по своей природе явлений. Одно из них выражает совокупность особой сфе­ры финансовых отношений, обусловленной существованием основ­ного централизованного денежного фонда страны. Другое же связа­но с формой практического использования бюджетных отношений, с законодательным оформлением соответствующего финансового до­кумента, а потому относится к надстроечным отношениям».

Если следовать правилу, сформулированному выше, то бюджетом не следует называть документ, так как для последнего уже с давних пор использовались термины «роспись государственных доходов и расхо­дов», «государственная роспись», «смета доходов и расходов государст­ва», «баланс доходов и расходов». Правильнее было бы назвать этот документ бюджетным планом, в котором бюджет как система денежных отношений выражен количественно. Следовательно, составляется, рас­сматривается, утверждается и исполняется именно бюджетный план — важнейший финансовый документ страны. В процессе исполнения бюджетного плана образуется и используется бюджетный фонд — ос­новной государственный централизованный денежный фонд. Соблю­дение единого методологического подхода к терминологии можно про­иллюстрировать следующей схемой, где трем понятиям соответствуют три термина:

Предложенная трактовка основных терминологических понятий «бюджет», «бюджетный план» и «бюджетный фонд» достаточно ясна и понятна. Она логически вытекает из тех по­нятий, которые студенты уже усвоили при изучении общего теорети­ческого курса «Финансы». Тем не менее до настоящего времени в тео­рии финансов нет общепринятого мнения по этим вопросам. Многие положения теории финансов считаются общеизвестными лишь в ака­демических и университетских кругах, но не всегда воспринимаются практикой, хотя последняя и является «критерием истины». Это отно­сится и к законодательной деятельности в области бюджета, налогов, регулирования финансовых отношений. Терминологической путани­цей, к сожалению, грешат многие законодательные акты в области фи­нансов, но поскольку они уже приобрели силу закона, в последующих главах авторы вынуждены принять используемую в законах термино­логию.

Во всех государствах в результате деятель­ности хозяйствующих субъектов создаются валовой внутренний продукт и национальный доход. Произведенный в сфере матери­ального производства национальный доход проходит последова­тельно стадии распределения и перераспределения. Важнейшую роль в перераспределении и дальнейшем использовании нацио­нального дохода играет бюджет. В процессе перераспределения на­ционального дохода страны часть его в денежной форме поступает в бюджет и образует централизованный фонд финансовых ресурсов.

С сущностных позиций как экономическая категория, бюджет рассматрива­ется как система экономических (денежных) отношений между государством, экономическими субъектами и населением но поводу перераспределения НД в процессе образования и использования особого централизованного фонда денежных средств для удовлетворения наибо­лее важных на данном этапе развития потребностей общества. Такой подход находит развитие в трактовках более прикладного характера.

Говоря о бюджете государства следует учитывать, что на практике в РФ существует отдельно ФБ. Бюджеты субъектов РФ, муниципальные бюджеты. Однако как экономическая категория они могут быть в единое целое и условно названы государственным бюджетом. Такое объединение возможно поскольку указанные бюджеты выполняют одинаковые функции. Их сущность и роль тождественны.

Учитывая выше сказанное можно дать следующее определение. Так, в бюджетном кодексе РФ (ст. 6) с позиции хозяйственной практики бюджет трактуется как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного само­управления. В этом случае бюджет интерпретируется со стороны источников его формирования и тех конкретных форм, в которых осуществляется движе­ние (расходование) бюджетных средств, а также со стороны отношений, состав­ляющих суть этих процессов.

Федеральный бюджет - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.

Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта РФ.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

Бюджету принадлежит ведущее положение в финансовой систе­ме страны. Он выражает часть распределительных отношений меж­ду государством, с одной стороны, предприятиями и населением — с другой, которые связаны с формированием и использованием общегосударственного фонда финансовых ресурсов.

Содержание этих отношений обусловлено задачами, решаемыми государством в тот или иной исторический период.

Формирование бюджета самым непосредственным образом связано с развитием национального дохода страны и его пере­распределением. Основными финансовыми методами перерас­пределения национального дохода являются:

1) образование и использование денежных накоплений (при­быть, налог на добавленную стоимость, платежи в социальные внебюджетные фонды);

2) организация налогов;

3) финансирование отраслей народного хозяйства;

4) формирование и использование общественных фондов потребления, страховых и резервных фондов.

Во всех этих процессах большую роль играет бюджет. С помо­щью бюджета государственные и территориальные власти получают финансовые ресурсы ддя содержания аппарата управления, армии, осуществления социальных мероприятий, реализации экономиче­ских задач, т.е. для выполнения возложенных на них функций.

В то же время бюджет правомерно рассматривать как эконо­мическую категорию, которая выражает определенные экономические отношения. Государство использует бюджет в качестве одного из основных инструментов обеспечения как непосредст­венно своей деятельности, так и в качестве важнейшего инстру­мента проведения экономической и социальной политики.

Сущность любой экономической категории, в том числе и бюдже­та, проявляется в ее функциях. Под функциями финансов, отмечал Э. А. Вознесенский, следует понимать форму проявления общественно­го назначения.  Как экономическая категория бюджетные отношения являются составной частью финансовых отношений, следовательно, им присущи и основные функции финансов.

Бюджет выполняет следующие задачи:

1) перераспределение национального дохода;

2) государственное регулирование и стимулирование экономики;

3) финансовое обеспечение социальной сферы и осуществление социальной политики государства;

4) контроль за образованием и использованием централизован­ных фондов денежных средств.

1.    Распределительная функция бюджета проявляется через фор­мирование и использование централизованных фондов денежных средств по уровням государственной и территориальной власти и правления. В развитых странах через бюджеты разных уровней пе­рераспределяется от 30 до 50% национального дохода. С помощью бюджета государство регулирует хозяйственную жизнь страны, эко­номические отношения, направляя бюджетные средства на поддержку или развитие отраслей, регионов. Регулируя таким образом экономические отношения, государство способно целенаправленно ускорять или сдерживать темпы производства, рост капиталов и астных сбережений, изменять структуру спроса и потребления.

Перераспределение национального дохода через бюджет имеет две взаимосвязанные, проистекающие одновременно и непрерывно стадии: 1) образование доходов бюджета; 2) использование бюджет­ных средств (расходы бюджета).

2.    В ходе формирования доходов бюджета и использования бюджетных средств решаются задачи государственного регулирования экономических и социальных процессов в стране.

Доходы бюджета — это экономические отношения между госу­дарством, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами и граж­данами — с другой. Одновременно с этим доходы бюджета — это денежные средства, поступающие в распоряжение органов государ­ственной власти и местного самоуправления.

В процессе образования доходов бюджета происходит импера­тивное изъятие в пользу государства части национального дохода. На этой основе возникают финансовые взаимоотношения государ­ства с предприятиями и населением.

Бюджет активно участвует в распределении прибыли предпри­ятий и хозяйственных организаций. Существует известная зависи мость между формами и величиной изъятия в бюджет части прибы­ли предприятий и заинтересованностью последних в результатах работы. От того, насколько совершенны формы изъятия в бюджет части прибыли, зависит заинтересованность предприятий в лучшем использовании производственных ресурсов, повышении уровня рентабельности и увеличении прибыли.

Расходы бюджета — это экономические отношения, возникаю­щие между государством, с одной стороны, организациями, учрежде­ниями и гражданами — с другой, в ходе использования централизо­ванных фондов денежных средств.

Путем централизации в бюджете части финансовых ресурсов го­сударство получает возможность обеспечивать денежными средст­вами общегосударственные потребности — ускоренное развитие прогрессивных отраслей народного хозяйства, воспроизводство ква­лифицированной рабочей силы, развитие науки и техники, обеспе­чение обороноспособности страны.

3. Посредством бюджета национальный доход перераспределя­ется по территории, а также из производственной в непроизводст­венную сферу, для чего за счет бюджета создаются денежные фонды для финансирования потребностей в области здравоохранения, об­разования, культуры, управления, обороны.

Через бюджеты путем бюджетного финансирования перераспре­деляются финансовые ресурсы между отраслями производственной сферы в целях их пропорционального развития.

Пользуясь бюджетом как основным орудием перераспределения национального дохода, государство направляет средства в первую оче­редь в те отрасли народного хозяйства и те экономические районы, которые требуют на данном этапе первоочередного развития, т.е. по­средством бюджета производится межтерриториальное и межотрасле­вое перераспределение национального дохода. Тем самым соблюдают­ся интересы экономического развития страны в целом и интересы пропорционального развития регионов.

Через государственный бюджет проходит финансирование научных учреждений, осуществляющих фундаментальные научные исследования, которые в свою очередь являются основой для развития прикладной науки и создания новой техники. Направляя через бюджет необходимые средства в наиболее перспективные отрасли науки, государство тем са­мым обеспечивает развитие производительных сил страны.

Все это позволяет координировать экономическую жизнь госу­дарства, рационально размещать денежные и материальные ресурсы в народном хозяйстве, способствует техническому прогрессу и усили­вает экономический потенциал государства.

Большую роль в экономическом и культурном строительстве на местах играет бюджетное регулирование. При помощи бюджет­ного регулирования осуществляется в широком масштабе меж­территориальное распределение средств, наделение необходимы­ми источниками доходов региональных и местных бюджетов, кото­рые являются финансовой базой территориальных органов власти, и тем самым укрепляется их связь со всей экономикой страны.

Велика роль бюджета в непроизводственной сфере, где он явля­ется главным источником финансирования. Именно через государ­ственный бюджет реализуется финансирование социально-культурных мероприятий, управления и обороны.

4. Контрольная функция бюджета действует одновременно с распо­рядительной и предполагает возможность и обязанность государствен­ного контроля за поступлением и использованием бюджетных средств.

Первую функцию выполняют бюджетные доходы, включающие на­логи, займы, доходы от государственной собственности (предприятий), доходы от эмиссии бумажных денег. При этом бюджетный фонд фор­мируется за счет доходов хозяйствующих субъектов (участников про­цесса общественного производства — физических и юридических лиц), полученных в результате первичного распределения чистого нацио­нального продукта: заработной платы рабочих и служащих, доходов лиц, работающих по найму, предпринимательской прибыли (про­мышленности, сельского хозяйства, торговли и других отраслей), рен­ты, процентов.

Структура бюджетных доходов непостоянна, она зависит от кон­кретных экономических условий (экономической конъюнктуры) каждой страны. Изменение структуры бюджетных доходов отража­ет изменения, связанные с динамикой экономических процессов. Так, изменение соотношения между налогами и займами в сторону увеличения доли последних свидетельствует о спаде производства, изменении соотношения между потреблением и накоплением в обще­стве. Очевидная особенность структуры доходов федерального бюд­жета — определяющий удельный вес налоговых доходов — около 80%. Основные налоги: налог на добавленную стоимость, таможенные пошлины и иные таможенные сборы и налоги, акцизы, налог на прибыль.

Вторая функция бюджета принадлежит конкретным целевым бюд­жетным расходам. Государство, выступая как совокупный хозяйству­ющий субъект, учитывает экономические интересы всех других участников воспроизводственного процесса, в связи с чем бюджетные расхо­ды охватывают все отрасли и сферы хозяйства. Потребность в соблю­дении макроэкономических пропорций в народном хозяйстве предпо­лагает регулирование объемов бюджетного финансирования его от­дельных отраслей, социальной сферы, экономических регионов (административно-территориальных образований), различных форм собственности, отдельных хозяйствующих субъектов. Структура бюд­жетных расходов подвержена еще более частым изменениям, чем струк­тура бюджетных доходов.

Контрольная функция бюджета предполагает создание усло­вий для проведения контроля. Контрольная функция, подчеркивал Э.А. Вознесенский², обусловливает возможность эффективного воз­действия государства на все экономические процессы. При этом кон­троль и контрольная функция - не идентичные (хотя и взаимосвязан­ные) понятия: первое выражает одну из важных сторон деятельнос­ти финансовых органов, второе представляет собой присущее финансам свойство, создающее объективную основу для существую­щего контроля.