Теоретические аспекты темы

Вопрос о прозрачности и доступности для потребителей сведений о структуре затрат, включаемых в оплату жилья и коммунальных услуг, достаточно актуален, так как тарифы на жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ), в рамках одного субъекта Федерации (по муниципальным образованиям) различаются иногда в десятки раз. Несмотря на меры по снижению издержек в жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ), за счет институциональных преобразований, введения договорных и конкурентных отношений в этот сектор городской экономики, осуществления мероприятий по энергосбережению, контролю и учету потребляемых ресурсов тарифы на оплату ЖКУ остаются довольно высокими.

Опыт показывает, что формирование ценовой и тарифной политики в равной степени вопросы как финансово-экономической сферы деятельности предприятия, так и социальной политики органов местного самоуправления в регионах, поэтому рассматривать их необходимо только комплексно.

Один из принципов ценообразования на жилищно-коммунальные услуги состоит в том, что тарифы на ЖКУ согласно ст.31 Закона Российской Федерации "Об общих принципах формирования местных самоуправлений в Российской Федерации" регулируются органом местного самоуправления. В то же время в соответствии с Конституцией Российской Федерации соблюдение единого экономического пространства в административно-территориальных образованиях - задача субъектов Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 7.03.95 г. N 239 полномочия по утверждению тарифов на услуги ЖКХ закреплены за субъектами Федерации. Таким образом, вопрос установления таких тарифов находится в совместном ведении субъектов Федерации и муниципального образования, что в свою очередь предопределяет необходимость системного подхода к формированию цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги, оказываемые предприятиями отрасли.

Необходимость объективного системного подхода обусловливается также взаимосвязью действующих тарифов на установление и предоставление предприятиям ЖКХ дотаций на разницу в тарифах, установленных для населения, за предоставленные субсидии и льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, при определении трансфертов из федерального бюджета с учетом соблюдения в регионах федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.

Действующая в настоящее время модель ценообразования, как правило, предусматривает предоставление той или иной жилищно-коммунальной услуги не как взаимодействие нескольких хозяйствующих субъектов, а как деятельность одной организации, выполняющей весь объем работ по оказанию услуги. Такой подход, по существу, исключает возможность получения подряда сторонними организациями в технологической цепочке производства и предоставления жилищно-коммунальных услуг. До настоящего времени, например, планирование, учет и калькулирование затрат на жилищные услуги осуществляются с позиции определения расходов жилищной организации, а не расходов на управление и содержание объекта недвижимости (жилого дома). В результате в стоимость 1 кв. м жилья включаются затраты на содержание производственных баз, техники, оборудования и т.п., установленные еще в 70-е годы для жилищных организаций по нормативам Минжилкомхоза РСФСР.

Затратные принципы установления тарифов не учитывают конкурентные взаимоотношения в отрасли, в то время как рыночные принципы, например, в сфере обслуживания жилищного фонда уже стимулируют применение нового механизма определения цен. Практика показывает, что стоимость таких работ и услуг, как правило, существенно ниже нормативно-расчетной.

Сложившаяся система формирования тарифов не создает стимулов для коммунальных предприятий к повышению эффективности их деятельности, так как уменьшение издержек приводит к снижению тарифа и абсолютной величины прибыли, в то время как рост издержек компенсируется увеличением тарифа. Как следствие, такой подход ведет к заинтересованности предприятий в росте, а не в снижении издержек.

Подобная практика делает практически невозможным привлечение инвестиционных ресурсов в отрасль, так как использование нормативной себестоимости как базы для формирования тарифов приводит к тому, что структура тарифа не соответствует структуре реальных финансовых потребностей предприятий. Это происходит еще и потому, что:

- нормативная себестоимость на большинстве предприятий существенно отличается от фактической, что в свою очередь ставит под сомнение обоснованность разработанных на федеральном уровне и утвержденных в дореформенный период нормативов;

- существующие нормативы не учитывают природно-климатические и социально-экономические особенности территорий и, как следствие, специфику деятельности конкретного предприятия, состояние основных фондов, бюджетных возможностей местной власти, плотности населения, соотношения групп потребителей и т.п.;

- использование нормативных данных вместо фактических приводит к непрозрачности финансовой отчетности, искажению реальной ситуации в хозяйственно-финансовой деятельности предприятий;

- нормативный процент рентабельности в большинстве случаев устанавливается произвольным образом, в тарифе не учитываются реальные потребности предприятий в прибыли для вложения инвестиций в основные и оборотные средства, погашение кредитов, процентов по ним и т.д.

При затратном подходе к формированию тарифа игнорируется фактор спроса - готовность и возможность потребителей (организаций, населения и бюджета) оплачивать услуги соответствующего качества и соответствующей стоимости. Следствием невнимания к фактору спроса являются, как уже отмечалось, неплатежи, рост дебиторской задолженности перед ремонтно-эксплуатационными, коммунальными предприятиями, высокая доля неденежных платежей за услуги.

Еще одной проблемой при определении цены за отпускаемую услугу ЖКХ остается наличие перекрестного субсидирования, когда разные группы потребителей получают один и тот же вид коммунальных услуг по разным тарифам. При этом в наиболее тяжелом положении оказываются промышленные предприятия, которые фактически субсидируют льготные тарифы для населения и бюджетных организаций.

Учитывая значимость перечисленных проблем, Госстроем России была разработана Концепция ценовой и тарифной политики в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации, которая закладывает основы и единые принципы перехода на местах к адекватной современным экономическим условиям процедуре формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги, а именно:

- снижение себестоимости и планомерная ликвидация перекрестного субсидирования;

- полная самоокупаемость затрат;

- увеличение заинтересованности предприятий в повышении эффективности производства и эксплуатации, снижении потерь при производстве и транспортировке услуг;

- учет в тарифе всех технологических звеньев при предоставлении услуги потребителю;

- разумная дифференциация стоимости услуг в зависимости от качества, фактических объемов выполненных работ и отдельных элементов технологий, норм и нормативов потребления, времени года и времени суток и других факторов по отдельным видам услуг;

- большей самостоятельности предприятий в формировании программ переоснащения и замены основных фондов.

В целях реализации новой ценовой и тарифной политики в ЖКХ постановлением Госстроя России утверждена новая редакция Методических рекомендаций по планированию, учету и калькулированию затрат на жилищно-коммунальные услуги.

Проведенные в 2002-2003 гг. проверки структуры затрат предприятий ЖКХ в ряде субъектов Российской Федерации показали далеко не совершенный механизм их хозяйственно-финансовых взаимоотношений. При оказании услуг все они так или иначе взаимодействуют: предприятия водопроводно-канализационного хозяйства поставляют воду для подогрева теплоснабжающим организациям, газоснабжающие предприятия подают теплоэнергетикам газ и т.д. При этом высок удельный вес бартерных и вексельных расчетов в общей схеме платежей, что приводит к удорожанию расчетных схем и в конечном счете - к повышению цены услуги. Тепловая энергия продается предприятием-монополистом по цене ниже себестоимости, но при этом соответственно на величину занижения увеличиваются тарифы на электрическую энергию. Таким образом, потребители электричества фактически дотируют потребителей тепла. Мотив прост - плательщики за электричество более дисциплинированны, и собираемость платежей в таком случае значительно выше.

Опыт показывает, что на местах отсутствуют отраслевые стандарты учета и планирования затрат на предприятиях коммунального хозяйства. Это приводит к искажению реальной картины себестоимости работ (услуг) предприятий и к невозможности воздействия на них с целью снижения издержек. Предприятия достаточно свободно переводят средства из одной статьи в другую. Так, услуги одного подразделения многопрофильного отраслевого предприятия ЖКХ, используемые при оказании услуг другим подразделениям (снабжение электроэнергией, подача воды, ремонтно-эксплуатационные работы), включаются в структуру их затрат не по цеховой себестоимости, а по тарифам, установленным для внешних потребителей. По существу, каждый раз эта услуга показывается как объем реализации (доход) со всеми вытекающими последствиями (налоговыми платежами), что увеличивает стоимость конечного продукта (услуги) в 2-2,5 раза.

Используя предоставленные нормативными документами возможности по оценке стоимости основных фондов и начислению амортизации, предприятия завышают стоимость основных фондов, за счет этого увеличивают амортизационные отчисления и, как следствие, завышают инвестиционную составляющую тарифа, занижают налогооблагаемую прибыль и за счет этого создают финансовые резервы, которые используют не по целевому назначению.

Бухгалтерский учет зачастую ведется с нарушениями действующего законодательства и не отражает действительно осуществленных операций. Недостоверность отчетности по бухгалтерским регистрам синтетического учета не дает возможности проводить должный контроль, а учетная политика, как правило, не обеспечивает полноты отражения в бухгалтерском учете всех факторов хозяйственной деятельности.

Зачастую неправомерно начисляются и используются фонды накопления и потребления, что приводит к отвлечению из оборота средств, поступающих в оплату услуг производственного характера. Тем самым исключается возможность финансирования необходимых работ.

На предприятиях отсутствует система внутреннего контроля, что приводит к неоправданным финансовым потерям. Не ведется планово-экономическая работа, не проводится экономический и финансовый анализ деятельности. Из-за отсутствия четкой организации производства и управления предприятия несут большие финансовые потери, неэффективно используется рабочая сила, нет ответственности за своевременность и качество выполняемых работ.

В целях упорядочения ценовой и тарифной политики в ЖКХ Госстроем России, по существу, была сформирована нормативно-правовая база регулирования цен и тарифов по основной номенклатуре жилищно-коммунальных услуг.

Приказом Госстроя России от 29.12.97 г. N 17-142 была утверждена Методика проведения аудита тарифов в организациях, оказывающих жилищно-коммунальные услуги. Документ разрабатывался совместно с Союзом профессиональных аудиторских организаций и устанавливал общий порядок проведения аудита тарифов в организациях независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, оказывающих услуги жилищно-коммунального назначения, для представления информации в органы, регулирующие коммунальные тарифы.

Предполагалось, что аудит, осуществленный на основе такой методики, выявит непроизводственные затраты и внутренние резервы предприятия. Предусматривалась подготовка специалистами-экспертами рекомендаций по повышению эффективности производства, институциональным преобразованиям и энергоресурсосбережению. Меры, направленные на повышение ответственности предприятия за обоснованность потребности в бюджетных средствах за предоставленные ЖКУ, должны были способствовать объективности принятия решения органом, регулирующим тарифы в ЖКХ.

Поставленные задачи частично были решены. В 2003 г. работа по аудиту тарифов на местах приобрела массовый характер и была направлена на изыскание финансовых резервов предприятий в целях снижения издержек. К проверкам финансовой деятельности организаций ЖКХ привлекались преимущественно аудиторские фирмы. Однако аудиторские заключения, как показала практика, не содержали обоснованной информации, необходимой для принятия решения органами, регулирующими тарифы, о сохранении или корректировке величины действующего тарифа. В связи с этим постановлением Госстроя России от 11.11.98 г. N 13 было утверждено Положение о проведении экспертизы экономически обоснованных тарифов на товары, работы и услуги, учитываемых в оплате жилья и коммунальных услуг* (далее - Положение), п.2 которого определил основные цели проведения экспертизы тарифов:

- установление достоверности представляемой хозяйствующими субъектами в регулирующие органы финансово-экономической и производственно-технологической информации;

- защита экономических интересов организаций, оказывающих жилищно-коммунальные услуги, по регулируемым тарифам;

- выявление неэффективных и необоснованных затрат, включаемых в расчеты тарифов;

- определение путей снижения производственной себестоимости по регулируемой деятельности;

- выявление внутренних резервов в целях повышения эффективности производства, обеспечения ресурсосбережения;

- усиление контроля за ценами (тарифами) организаций, занимающих монопольное положение в осуществлении регулируемой деятельности;

- защита экономических интересов населения и других потребителей от монопольного повышения тарифа.

В п.12 Положения был установлен перечень информации, которая в обязательном порядке должна содержаться в заключении экспертной организации.

По финансовой экспертизе:

- анализ организационно-правового статуса хозяйствующего субъекта, его структуры управления, уставных, учредительных, юридических, распорядительных и организационных документов, требований учетной политики;

- описание методов экспертизы тарифов и оснований для их выбора;

- оценка достоверности финансовой информации, используемой при обосновании расчетной величины тарифов;

- обоснованность определения видов и объемов продукции (работ, услуг) в натуральном выражении;

- обоснованность общей величины, структуры и размера составляющих потребностей в финансовых средствах по видам регулируемой деятельности на период утверждения тарифов;

- анализ динамики тарифов с 1996 г., включая постатейный анализ фактической себестоимости и рентабельности;

- сведения о динамике цен на приобретаемые товарно-материальные ценности;

- анализ применяемых норм и нормативов по сравнению со среднеотраслевыми показателями, обоснование отклонений от этих показателей;

- сведения о соблюдении предприятиями установленных норм и нормативов;

- сведения о системе контроля за сохранностью товарно-материальных ценностей;

- данные о суммах и удельном весе в себестоимости (товаров, работ, услуг) производственных потерь, их причинах;

- сведения о доле в себестоимости (товаров, работ, услуг) затрат на энергоресурсы (динамика тарифа за проверяемый период);

- анализ цен, объемов и динамики расходов на оплату услуг сторонних организаций;

- результаты выборочной проверки выполненных работ и услуг сторонними организациями, основания для выборки, анализ обоснованности расходов;

- выборочная оценка влияния переоценки основных средств на сумму амортизации;

- данные о степени изношенности основных средств;

- результаты проверки целевого использования амортизационных отчислений;

- результаты выборочной проверки сданных работ по капитальному ремонту и другим капитальным вложениям;

- результаты проверки целевого использования ремонтного фонда;

- объемы планово-предупредительных работ - процент исполнения, соответствие нормам;

- расшифровка прочих расходов по текущему ремонту, оценка их обоснованности;

- сведения об обоснованности складских запасов;

- доля аварийно-восстановительных работ в себестоимости (товаров, работ, услуг), причина аварий;

- расшифровка цеховых и общепроизводственных расходов;

- анализ избранной методики учета и калькулирования себестоимости;

- анализ применяемых норм и нормативов потребления, особенности этих норм;

- анализ данных, на основании которых был рассчитан тариф, и фактических данных за предыдущий год.

По технологической экспертизе:

- описание методов проведения технологической экспертизы и обоснований их выбора;

- состав и состояние основного и вспомогательного технологического оборудования, степень использования его мощности;

- совокупные и удельные затраты первичных ресурсов в технологических процессах, включая оценку эффективности их использования по сравнению с базовыми отраслевыми и мировыми показателями, предложения по повышению эффективности использования первичных ресурсов;

- совокупные удельные показатели фактически производимых в технологическом процессе ресурсов и услуг;

- состав и состояние транспортных коммуникаций доставки ресурсов, включая оценку совокупных и удельных потерь по сравнению с базовыми отраслевыми и мировыми показателями, предложения по снижению потерь при транспортировке ресурсов;

- наличие приборного учета ресурсов на этапах производства, транспортировки и потребления, степень использования данных приборного учета в управлении технологическими процессами и расчетах с потребителями;

- соответствие фактических качественных и количественных ресурсов, поставляемых потребителям, заявленным в договорах и используемым при расчетах за услуги.