Разделение властей как составной элемент демократии

Одним из важнейших атрибутов демократии является принцип разделения властей. Основанием разделения властей является стремление избежать концентрации власти, что может привести к опасным последствиям для демократии. “Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, - отмечал Шарль Луи Монтескье, - при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга”.

В соответствии с принципом разделения власти законодательная, исполнительная и судебная власть отделены и достаточно независимы друг от друга. В то же время они постоянно взаимодействуют между собой в процессе формирования и осуществления государственной политики. Каждая из них наделена собственными полномочиями.

Парламент, являясь высшей законодательной властью, принимает законы и создает основные направления внутренней и внешней политики государства. В русле этих направлений исполнительная власть в лице Правительства осуществляет свои полномочия. Вместе с тем, Правительство владеет законодательной инициативой и совсем не является только послушным проводником линии Парламента. Судебная власть независима и от Парламента и от Правительства.

Формирование современной теории разделения властей относится к концу XVII века, одним из первых ее изложил английский философ и политик Джон Локк (1632-1704) в сочинении «Два трактата о правлении». Локк был сторонником разделения властей на законодательную, исполнительную (включая судебную) и федеративную (внешних сношений), которые находятся в состоянии динамического равновесия в правильно устроенном государстве.

Шарль Луи Монтескье (1689–1755) усовершенствовал это деление, заменив федеративную власть другой, сущностно важной – судебной. При этом Монтескье сделал важное замечание: «Все было бы потеряно, если бы одна-единственная особа или одна какая-либо группа сановников или народа осуществляла эти три власти: создавать законы, исполнять общественные решения, наказывать за преступления и разрешать споры между частными лицами».

Согласно этому принципу в современном понимании государственная власть должна подразделяться на три отдельные ветви:

1. Законодательная власть: выбирается народом для разработки и принятия законов;

2. Исполнительная ветвь — администрация, которая воплощает в жизнь законы, разработанные законодательным органом;

3. Судебная власть, призванная разрешать конфликты между:

— частными физическими и (или) юридическими лицами;

— частными лицами и государственными властями;

— государственными властями.

Законодательная власть является представительной, на основе выборов народ передает власть своим представителям и таким образом уполномочивает представительные органы осуществлять госу­дарственную власть. В этом смысле можно говорить о первичности представительных органов в механизме государственной власти, их приоритете и верховенстве.

Законодательная власть обладает верховенством, поскольку она устанавливает правовые начала государственной и общественной жизни, основные направления внутренней и внешней политики страны, а следовательно, определяет в конечном итоге правовую организацию и формы деятельности исполнительной и судебной властей. Верховенство не означает полно­властия законодательного органа. Имеются сущностные и поли­тико-юридические ограничения этой власти. Сущностные ограни­чения вытекают из ее делегированности (только народ обладает всей полнотой государственной власти), определяются принци­пиальной зависимостью от воли избирателей. Политико-юридические ограничения связаны с тем, что любой закон, дабы не оставаться набором фраз на бумаге, должен соответствовать политическим и юридическим реалиям, а также фундаменталь­ному праву — конституции, иначе органы конституционного над­зора могут признать его недействительным. Главенствующее положение законодательных органов в механизме правового государства обуславливает высшую юридическую силу принимаемых ими законов, придаёт общеобязательный характер нормам права, выраженных в них.

Название данной ветви не означает, что кроме законодательной деятельнос­ти, представительные органы не выполняют никакой другой. Не менее существенной функцией законодательной власти является финансовая, реализуемая в праве ежегодно утверждать госу­дарственный бюджет страны. Есть и определенные распоряди­тельные функции, связанные с формированием высших испол­нительных и судебных органов. Немаловажную роль в деятель­ности законодательных органов играет осуществляемый ими контроль за работой Правительства, иных должностных лиц ис­полнительной власти. В отличие от судебной, законодательная власть вправе давать лишь политическую оценку тем или иным представителям исполнительной власти и на этой основе привле­кать их к политической ответственности (импичмент). Таким об­разом, законодательная власть - это делегированная народом своим представителям государственная власть, реализуемая коллегиально путем издания законодательных актов, а также наблюдения и контроля за аппаратом исполнительной власти, главным образом в финансовой сфере.

Законодательная власть реализуется избираемым Пар­ламентом (англ. parliament, от франц. parler — говорить) - высшим представитель­ным органом государства.

Парламент обладает большими полномочиями в сфере зако­нотворчества (издавать законы самостоятельно или совместно с главой государства). Он вправе устанавливать налоги, прини­мать государственный бюджет, участвовать во внешнеполити­ческом процессе, решать вопросы обороны.

Порядок работы Парламента определяется его регламентом, в котором также закрепляются основные стадии законодатель­ного процесса: законодательная инициатива, обсуждение зако­нопроекта на пленарных заседаниях и в комиссиях, принятие и утверждение, опубликование.

Исполнительная власть имеет собственную специфическую задачу – эффективное текущее управление. Действуя в рамках закона (не ею устанавливаемого), она призвана быстро реагировать на разнообразные ситуации, постоянно решая различные административные задачи. Для этого она должна включать в себя специализированные управленческие структуры, которые обеспечивают выполнение принятых решений – т.н. «властную вертикаль», а точнее – систему таких вертикалей, сходящихся на административной вершине, т.е. в Правительстве, проводящего единую политику. Это необходимо, чтобы обеспечить единство управления.

Исполнительная власть в лице своих органов занимается непосредственной реализацией правовых норм, принятых законодательным органом. Исполнительная власть носит подзаконный характер. Все дей­ствия и акты соответствующих органов основываются на законе и не должны ему противоречить, направлены на исполнение зако­на.

Исполнительная власть реализуется государством через Пра­вительство и его органы на местах.

В правовом государстве каждый гражданин может обжаловать любые незаконные действия исполнительных органов и должностных лиц в судебном порядке.

Судебная власть играет особую роль как в механизме государственной власти, так и в системе сдержек и противовесов.

Судебные органы призваны охранять право, правовые устои государственной и общественной жизни от любых нарушений, кто бы их не совершал. Только судебная власть, но никак не законодательная или исполнительная, отправляет право­судие. Важно, что суд не только реализует принцип справедливости в правоприменительной практике, но и выступает как своеобразный арбитр в процессе законотворчества. Тем самым суд выступает в качестве «сдержки и противовеса» по отноше­нию к двум другим ветвям власти.

В своей правоохранительной деятельности суд руководствуется только законом, правом и не зависит от субъективных влияний законодательной или исполнительной власти. Независимость и законность правосудия являются важнейшей гарантией прав и свобод граждан, показателем демократичности государства.

Таким образом, разграничение единой государственной власти на три относительно самостоятельные и независимые отрасли предотвращает возможные злоупотребления властью и возникновение недемократического управления государством, не связанного правом. Каждая из этих властей занимает своё место в общей системе государственной власти и выполняет свойственные только ей задачи и функции. Равновесие властей поддерживается специальными организационно–правовыми мерами, которые обеспечивают не только взаимодействие, но и взаимоограничение полномочий в установленных пределах. В то же время они гарантируют независимость одной власти от другой в пределах тех же полномочий.

Разделение власти на ветви и на центральную и местную власть способствует утверждению в обществе законности. Разделение властей заставляет каждую из них действовать строго по законам. Кроме того, разделение властей позволяет максимально использовать лучшие стороны каждой.

Разделение властей и органы государственной власти в Республике Молдова. Статья 6 Конституции РМ гласит, что в Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции.

Парламент. Республика Молдова является парламентской республикой. Молдавский законодательный орган называется Парламентом с 23 мая 1991 г. (до этого - Верховный Совет). Парламент является высшим представительным органом народа Республики Молдова и единой законодательной властью государства. Срок полномочий Парламента - четыре года. Он может быть продлен органическим законом в случае войны или катастрофы. Парламент созывается на две очередные сессии в году. Первая начинается в феврале и завершается не позднее конца июля. Вторая начинается в сентябре и завершается не позднее конца декабря.

Парламент имеет следующие основные полномочия: принимает законы, постановления и резолюции; назначает референдумы; дает толкование законов и обеспечивает единство законодательного регулирования на всей территории страны; утверждает основные направления внутренней и внешней политики государства; утверждает военную доктрину государства; осуществляет парламентский контроль за исполнительной властью в формах и пределах, предусмотренных Конституцией; ратифицирует, денонсирует, приостанавливает действие и аннулирует международные договоры, заключенные Республикой Молдова; утверждает государственный бюджет и осуществляет контроль за его исполнением; осуществляет контроль за предоставлением государственных займов, экономической и иной помощи другим государствам, за заключением соглашений о государственных займах и кредитах из иностранных источников; избирает и назначает государственных должностных лиц в случаях, предусмотренных законом; утверждает ордена и медали Республики Молдова; объявляет частичную или всеобщую мобилизацию; объявляет чрезвычайное, осадное и военное положение; организует изучение и заслушивание любых вопросов, касающихся интересов общества; приостанавливает деятельность органов местного публичного управления в случаях, предусмотренных законом; принимает акты об амнистии; осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией и законами.

Число депутатов варьирует в зависимости от действующего законодательства, наблюдается тенденция к уменьшению количества депутатов. Так, в XII созыве было избрано 380 депутатов, в XIII созыве - 104 депутата. В XIV, XV, а также в ныне действующем XVI созыве работают 101 депутат, избранных по пропорциональной системе на 4 года.

Председатель Парламента избирается после формирования Парламента. Согласно регламенту Парламента Председатель избирается на срок полномочий Парламента тайным голосованием большинством голосов избранных депутатов, по предложению парламентских фракций.

Рабочий орган Парламента - Постоянное бюро - формируется с учетом пропорционального представительства фракций в Парламенте. В его состав входят по должности Председатель Парламента и его заместители. Число членов Постоянного бюро определяется постановлением Парламента.

Постоянные комиссии являются рабочим органом Парламента, имеют особенное значение в подготовке работы Парламента, а также в выполнении парламентских функций, особенно законодательной и контрольной. Комиссии специализируются по отраслям деятельности, будучи связаны с различными областями правительственной ответственности. Они создаются на весь срок полномочий Парламента. Постоянные комиссии ответственны перед Парламентом и подотчетны ему. Количество комиссий, их название, количественный и персональный состав каждой комиссии определяются Парламентом по предложению Постоянного бюро.

Парламент XVI-го созыва образовал 9 постоянных комиссий: комиссия по вопросам права, назначениям и иммунитету, комиссия по экономической политике, бюджету и финансам, комиссия по национальной безопасности, обороне и общественному порядку, комиссия по внешней политике и европейской интеграции, комиссия по правам человека, комиссия по публичному управлению, экологии и развитию территорий, комиссия по культуре, науке, образованию, молодежи, спорту и средствам массовой информации, комиссия по сельскому хозяйству и пищевой промышленности, комиссия по социальной защите, здравоохранению и семье.

Для разработки некоторых сложных законодательных актов или дачи заключений на них или для других целей Парламент может создавать специальные и следственные комиссии.

Важнейшие документы обсуждаются в парламентских фракциях, образованных прошедшими в Парламент партиями. Каждая фракция должна объединять не менее 5 депутатов. После выборов 6 марта 2005 года были образованы и действуют 4 фракции: фракция партии коммунистов Республики Молдова; фракция альянса "Молдова Ноастрэ"; фракция христианско-демократической народной партии; фракция Демократической партии Молдовы.

Президент является главой государства, представляет государство и является гарантом суверенитета, национальной независимости, единства и территориальной целостности страны.

Президентом Республики Молдова может быть избран гражданин, имеющий право избирать, достигший 40-летнего возраста, проживавший или проживающий на территории Республики Молдова не менее 10 лет и владеющий государственным языком (статья 78 (2) Конституции РМ).

Президент Республики Молдова избирается Парламентом тайным голосованием. Избранным считается кандидат, набравший три пятых голосов избранных депутатов. Если ни один из кандидатов не набрал необходимого количества голосов, проводится второй тур голосования по первым двум кандидатурам, установленным в порядке убывания числа голосов, полученных в первом туре. Если и во втором туре голосования ни один из кандидатов не набрал необходимого количества голосов, проводятся повторные выборы. Если и после повторных выборов Президент Республики Молдова не избран, действующий Президент распускает Парламент и назначает дату выборов нового Парламента.

Результаты выборов Президента Республики Молдова признаются действительными Конституционным судом, а кандидат, избрание которого признано действительным, не позднее чем в 45-дневный срок после выборов приносит перед Парламентом и Конституционным судом присягу (статья 79 Конституции).

Президент Республики Молдова избирается на четырехлетний срок и вступает в должность с момента принесения присяги. Глава государства исполняет свои полномочия до принесения присяги нового избранного Президента. Срок полномочий Президента может быть продлен органическим законом в случае войны или катастрофы, однако одно и то же лицо не может занимать должность Президента Республики Молдова более двух сроков подряд (статья 80 Конституции).

Президент имеет полномочия в области внешней политики (ведет переговоры, заключает международные договоры от имени Республики Молдова, аккредитует и отзывает дипломатических представителей РМ, принимает верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей других государств в Молдове), полномочия в области обороны (является главнокомандующим вооруженными силами, с предварительного согласия Парламента может объявить частичную или всеобщую мобилизацию).

Президент Республики Молдова осуществляет также следующие полномочия: награждает государственными наградами и присваивает почетные звания; присваивает высшие воинские звания, предусмотренные законом; решает вопросы гражданства Республики Молдова и предоставления политического убежища; назначает на государственные должности в соответствии с законом; осуществляет помилование; может потребовать от народа изъявления его воли по вопросам общенационального значения путем референдума; присваивает дипломатические ранги; присваивает в соответствии с законом высшие классные чины работникам прокуратуры, судебных инстанций и другим категориям служащих; приостанавливает действие актов Правительства, противоречащих законодательству, до принятия окончательного решения Конституционным судом; осуществляет иные полномочия, установленные законом.

Президент Республики Молдова осуществляет промульгацию законов. Он вправе, если у него есть замечания по закону, не позднее чем в двухнедельный срок направить его Парламенту для пересмотра. Если Парламент проголосует за прежнее решение, Президент осуществляет промульгацию закона.

При осуществлении своих полномочий Президент издает указы, обязательные для исполнения на всей территории государства.

В случае совершения деяний, которые нарушают положения Конституции, Президент может быть отстранен от должности Парламентом двумя третями голосов избранных депутатов.

Правительство. Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением.

Правительство состоит из Премьер-министра, первого заместителя и заместителей Премьер-министра, министров и других членов, определенных органическим законом. Правительство РМ состоит из следующих министерств: министерство иностранных дел и европейской интеграции, министерство экономики и торговли, министерство финансов, министерство промышленности и инфраструктуры, министерство сельского хозяйства и пищевой промышленности, министерство транспорта и дорожного хозяйства, министерство экологии и природных ресурсов, министерство просвещения и молодежи, министерство здравоохранения, министерство социальной защиты, семьи и ребенка, министерство культуры и туризма, министерство юстиции, министерство внутренних дел, министерство обороны, министерство информационного развития, министерство реинтеграции, министерство местного публичного управления.

Премьер-министра после консультаций с парламентскими фракциями выдвигает Президент Республики Молдова. В 15-дневный срок после выдвижения кандидат на должность Премьер-министра просит Парламент выразить вотум доверия программе деятельности и всему составу Правительства. На основании вотума доверия, выраженного Парламентом, Президент Республики Молдова назначает Правительство.

При Правительстве действуют следующие органы центрального публичного управления: бюро межэтнических отношений, национальное бюро статистики, пограничная служба, таможенная служба, служба стандартизации и метрологии, агентство лесного хозяйства “Молдсилва”, агентство строительства и развития территории, агропромышленное агентство „Молдова Вин”, агентство материальных ресурсов, государственных закупок и гуманитарной помощи, агентство земельных отношений и кадастра, центр по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией, лицензионная палата, агентство спорта, агентство "Apele Moldovei".

Парламент по предложению не менее одной четверти депутатов может выразить недоверие Правительству большинством голосов депутатов.

 Судебная система РМ. Согласно Конституции РМ суды независимы от законодательной и исполнительной власти; Парламент, Президент или Правительство не могут оказывать влияния на судебные решения. Закон РМ о судоустройстве определяет, что судебная власть имеет свои полномочия, выполняемые через судебные инстанции в соответствии с принципами и положениями, предусмотренными Конституцией и другими нормативными актами. Судебные инстанции осуществляют правосудие в целях защиты и реализации основных прав и свобод граждан и их объединений, предприятий, учреждений и организаций. (2) Судебные инстанции рассматривают все дела о гражданских, административных и уголовных правовых отношениях, а также другие дела, для которых законом не предусмотрено другой компетенции.

Осуществляя правосудие, судебные инстанции защищают от любых посягательств государственное и конституционное устройство Республики Молдова.

Статья 6 Закона закрепляет право на свободный доступ к правосудию: любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов. Объединения граждан, предприятия, учреждения и организации имеют право в установленном законом порядке обратиться в судебную инстанцию за защитой их прав и законных интересов, которые были нарушены. Презумпция невиновности закреплена в статье 7: любое лицо, обвиняемое в совершении преступления, считается невиновным до тех пор, пока его виновность не будет доказана в законном порядке на основании вступившего в законную силу судебного приговора.

Вмешательство в осуществление правосудия запрещено. Воздействие на судей с целью воспрепятствовать полному и объективному рассмотрению судебного дела либо вынесению судебного решения влечет за собой административную или уголовную ответственность в соответствии с законом.

Правосудие в Молдове осуществляется следующими судебными инстанциями:

а) Высшей судебной палатой;

b) апелляционными палатами;

с) судами.

(1) Судебными инстанциями являются:

a) суды муниципальные, секторальные;

[Пкт.а) в редакции Закона N 762-XIV от 24.12.99]

b) трибуналы;

с) Апелляционная палата;

d) Высшая судебная палата.

Для отдельных категорий судебных дел могут действовать специализированные суды (экономические, военные и др.). К специализированным судам относятся:

а) Военный суд;

b) Окружной экономический суд;

с) Экономическая апелляционная палата.

Специализированные суды рассматривают дела в первой инстанции, отнесенные законом к их компетенции.

Отметим, что в Молдове Конституционный суд не входит в судебную систему, являясь самостоятельным органом публичной власти.

Конституционный суд - единственный орган конституционной юрисдикции в Республике Молдова, он независим от любой другой публичной власти, гарантирует верховенство Конституции, обеспечивает реализацию принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и гарантирует ответственность государства перед гражданином и гражданина перед государством.

Конституционный суд состоит из шести судей, назначаемых на шестилетний срок. Двое судей назначаются Парламентом, двое - Правительством и двое - Высшим советом магистратуры.

Конституционный суд осуществляет по запросу контроль конституционности законов и постановлений Парламента, указов Президента Республики Молдова, постановлений и ордонансов Правительства, а также международных договоров, одной из сторон которых является Республика Молдова; дает толкование Конституции; высказывается по предложениям о пересмотре Конституции; подтверждает результаты республиканских референдумов; подтверждает результаты выборов Парламента и Президента Республики Молдова; констатирует обстоятельства, оправдывающие роспуск Парламента, отстранение от должности Президента Республики Молдова или временное исполнение его обязанностей, а также невозможность исполнения Президентом Республики Молдова своих обязанностей в течение более чем 60 дней; разрешает исключительные случаи неконституционности правовых актов, представленные Высшей судебной палатой; принимает решения по вопросам, предметом которых является конституционность партии.

Местные органы власти Молдовы. Государство не может считаться демократическим, если самоуправление не гарантировано законом. Органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя, право граждан участвовать в управлении государственными делами может быть осуществлено именно на местном уровне. О значимости этой проблемы свидетельствует практическая деятельность административно - территориальных конструкций демократических государств Европы и других континентов, передовые принципы которых нашли отражение в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г., к которой присоединилась Республика Молдова, ратифицировав этот международный законодательный акт в 1997 г.

Отметим, что план действий Молдова – Европейский союз в разделе 2.1 “Политический диалог и реформы” закрепляет обязательства Молдовы по продолжению административной реформы и укреплению местного самоуправления в соответствии с европейскими стандартами, главным образом, изложенными в Европейской хартии местного самоуправления, и уделению особого внимания экспертизе и рекомендациям Конгресса местных и региональных властей в Европе

Конституция РМ закрепляет унитарный характер государства и основные принципы местного публичного управления (ст. 109): принцип местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения. Отметим, что закрепление принципа децентрализации в Конституции страны является важным аспектом применения европейских норм, так как в системах децентрализованного управления отношения между центральным публичным управлением и местным публичным управлением уже не основываются на опеке и подчинении, а являются такими, как их определяет доктрина, основанными на взаимном сотрудничестве, что, создаёт возможность создания некоего режима со-управления местного уровня.

В декабре 2006 года был принят Закон о местном публичном управлении, определяющий, что местное публичное управление представляет собой совокупность местных органов публичной власти, созданных в соответствии с законом для защиты общих интересов населения отдельной административно-территориальной единицы.

Статья 5 Закона определяет, что органами местного публичного управления, посредством которых осуществляется местная автономия в селах (коммунах), городах (муниципиях), являются местные советы как правомочные органы власти и примары как исполнительная власть. Органами местного публичного управления, посредством которых осуществляется местная автономия в районах, являются районные советы как правомочные органы власти и председатели районов как исполнительная власть. Местные и районные советы состоят из советников. Численность советников устанавливается исходя из численности населения административно-территориальной единицы по состоянию на 1 января года, в котором проводятся выборы и колеблется от 9 до 43 советников в местных и районных советах (в муниципии Кишинэу – 51).

Местные и районные советы, примары и председатели районов действуют как самостоятельные управляющие власти и решают общественные дела сел (коммун), городов (муниципиев) и районов в соответствии с законом. При осуществлении своих полномочий органы местного публичного управления пользуются автономией, закрепленной и гарантированной Конституцией Республики Молдова, Европейской хартией местного самоуправления и другими соглашениями, одной из сторон которых является Республика Молдова. Статья 3 Закона гласит, что органы местного публичного управления обладают правом на инициативу во всем, что касается управления местными публичными делами, осуществляя свою власть в пределах подведомственной территории в соответствии с законом.

Согласно законодательству, отношения между центральными и местными органами публичной власти основываются на принципах автономии, законности, гласности и сотрудничества в решении общих проблем и не носят подчиненного характера.