Тема2. Субъекты, осуществляющиепубличнуюфинансовуюдеятельность

Лекциипофинансовомуправуза2014-2015 учебныйгод

Лекторы: КилинкароваЕ. В.иШевелеваН.А.

ЛекциисоставленыВасильевойВалерией, ВасильевойЕкатериной, ГоловченкоАнгелиной, ГречишниковойВикторией, КривоносПолиной,МартыновойЕкатериной,ПодолякЕленой, ТеплюковойЛюдмилой, ХудолейЕленой

Лекция1. КилинкароваЕ.В. 11.09.2014

Тема1. ПубличныефинансыиПубличнаяфинансоваядеятельность

Изучениедругихдисциплинначинается, какправило, сизученияпредметаиметода, нонаэтотразбудетсделанходконем. Методыфинансовогоправа–это, какправило, втораятема. Перваяже- этопубличныефинансыипубличнаяфинансоваядеятельность.

Почемутак? Ну, вомногом, потомучтотаксложилосьисторически, авомного, потомучто, когдамыбудемговоритьопредметефинансовогоправа, тоестьобобщественныхотношениях, нампридетсяоперироватьрядомпонятий, такимикакфинансы, публичныефинансы, публичнаяфинансоваядеятельностьисубъекты, осуществляющиепубличнуюфинансовуюдеятельность. Такчтовэтойтемемызаймемсяпонятийнымаппаратом, рассмотримклассификациюфинансов, рассмотримсоотношениепубличныхфинансовиказны, атакжерассмотрим, чтожетакоепубличнаяфинансоваядеятельностьит.д.

Первыйвопрос, скоторогомыначнем–этопонятиефинансов.

Организационныймомент: слайдыиречь, пословамКилинкаровой, недублируютдругдруга.

Понятиефинансов

Начнемсистории. Какуказывалодинизвыдающихсядореволюционныхфинансистов, финансоваянаукадостаточномолода, чтобысформироватьсобственнуютеорию. Молодойонэтунаукуназвалпотому, собственно, чтоговорилонэтов1904 году, когдафинансоваянауканасчитывалавсего150-200 летсвоегоразвития(тут, конечно, смотрясчемсравнивать). Тутречьнеофинансовомправе, аофинансовойнауке–тоестьнауки, изучающейфинансы. Все-такифинансовоеправоифинансоваянаука–несколькоразныевещи. Впервыетермин«финансы»вегосовременномпониманиисталиспользоватьсявнаукев16 векефранцузскимученымЖанБоденом, доэтоготермин«финансы», которыйпроисходитотлатинскогословаипохожезвучитнаразличныхязыках, изначальноупотреблялсядляобозначенияразличныхфинансовыхвыплат, преимущественнопублично-правовогохарактера. ЖанБоденжеиспользовалэтослововзначениигосударственныхфинансов.

Еслифинансоваянаукаформируетсязарубежомв19-30 веке, тоформированиефинансовогоправакакнаукиикак, соответственно, явленияпроисходитвовторойполовине19 века–начале20-ого. Собственноговоря, законодательноезакреплениепонятияфинансовогоправапроизошловпериодреформ1860-ыхгодов(30 июня1863 годавОбщемуставеимператорскихроссийскихуниверситетовбылоуказано, чтонаюридическомфакультетеполагаетсякафедрафинансовогоправа, тамиуточнялось, чточитаетсястудентамтеорияфинансовирусскоефинансовоеправо–какразвтотпериодипроизошлоотделениефинансовогоправаотфинансовойнауки). Базовыекатегориидляфинансовойнаукиифинансовогоправасоответственно–этопонятиегосударственногохозяйства(синонимы: публично-правовоехозяйство/правительственноехозяйство/финансовоеуправление). Втотпериодсформировалосьдваосновныхподходаксоотношениюпонятийфинансовигосударственногохозяйства:

1 подход:эторавнозначныепонятия, финансы–этоиестьгосударственноехозяйство

2 подход:разграничиватьнеобходимопонятия. Финансы–это, собственно, средствагосударства, аправилаиспособыуправлениясоответствующимисредствами–этогосударственноехозяйство.

Есливрамкахвторогоподходапонятно, чтотакоефинансы, тоспониманиемгосударственногохозяйствасложнее. Кольскоронаукафинансовогоправанаходиласьвсвоемразвитии, тонесуществовалоединогоподходакпониманиютерминагосударственногохозяйства. Ихвыделяютдва, условноихможнообозначитькакширокийиузкийподходы:

Широкийподход:элементамигосударственногохозяйстваявляютсядоходыирасходыгосударства, атакжедостижениеравновесиямеждуними(тоестьсбалансированностьбюджетов, есливыражатьсясовременнымязыком).

Приэтомведущейкатегориейсчиталисьрасходы, иименноимуделялосьдостаточнобольшоевнимание.

Узкий: государственноехозяйствообразуюттолькогосударственныедоходы. Тоестьважнолишьформированиесоответствующихбюджетов. Асбалансированностьирасходованиетутужеисключались.

Изначальноболеетрадиционнымсчиталсяузкийподход, нопостепенноперешликширокомуподходу.

Отдельнонеобходимообратитьвниманиенато, чтомыговорилиотом, чтофинансы–этогосударственноехозяйствоифинансы–этосредствагосударства. Приэтомнамереннонеиспользуетсяопределение«денежныесредства», каквнашевремя. Вдореволюционныйпериодфинансысвязывалисьсденежнымисредствамиисовсеминымимуществом, принадлежащимигосударству. Считалось, чтонельзяпониматьподфинансамитолькоденьги, потомучтонеимиоднимиудовлетворяютсяфинансовыенужды(леса, земли, всеотносилоськфинансам).

Данныйплюрализмвотечественномправоведениикасательнофинансовскладывалсянафонеобширногоплюрализмамненийзарубежом. Вдругихгосударствахтоженеединыйподходбылгосподствующим. Подробноостанавливатьсянебудем, обзорнорассмотримтолько.

Вромано-германскихгосударствахв19 - начале20 вековпонятиефинансовиспользовалосьтолькоприменительнокгосударственномухозяйству. Зачастуюопределение«публичные»финансынедобавлялась, этоподразумевалось,самособой.

Вангло-саксонскихгосударствахизначальносуществовалболееширокийподходктерминуфинансов, понятиефинансовиспользовалосьнетольковотношениигосударственныхдоходовирасходов, ноивотношенииденежныхрынков, тоестьприменительнокоперациям биржевого, банковского, денежного, кредитногохарактера; применительнокчастнымфинансам. Здесьуженеобходимобылоуточнять, когдафинансы«публичные».

Длянасэтоимеетзначение, чтобыпонять, почемусейчастакиеразличиявпониманиифинансовогоправа. ПоэтомуучебникпофинансовомуправувВеликобританиинайтиневозможно, апочемутак, сейчасмыиобъясним.

ПослепервоймировойвойныоднойизведущихсталаэкономикаСША. Ииз-замощногорывкаэкономики1920-ыхгодоввСШАпониманиетерминафинансованглоязычныхавторовраспространилосьповсемумиру, втомчислеивомногихромано-германскихстранах. Тоестьвзарубежныхгосударствахтерминфинансысталприменятьсямаксимальношироко- иприменительнокпубличнымфинансам, иприменительнокчастным(корпоративныефинансыит.п.).

В20 векевзарубежныхгосударствахинтенсивноразвиваетсяфинансовыйрынок, накоторомпроисходиобращениесвободныхрыночныхресурсов, капиталов. Развиваютсяегоосновныесегменты: страховой, кредитный, валютныйрынок, рынокценныхбумаг.

Насовременномэтапезарубежомпобольшеймерефинансовоеправопонимают,какправофинансовыхрынков. Так, в2007 годувРФбылаизданакнигаподназванием«Финансовоешвейцарскоеправоимеждународныйстандарт», нотамнетничегодажеблизкокфинансовомуправувнашемпониманииэтоготермина(тоестькбюджетам), тамофинансовыхрынках.

Следуетпризнать, чтоподобноепониманиефинансовогоправа- этонеединственныйподход. Ещеестькакминимумдва, атоибольшеподходовзарубежом.

Такжеврядегосударств(воФранциивстречается, Португалии) финансовоеправопонимаетсякакправофискальное, тоестьрегламентирующееналоговыеииныедоходныепоступлениягосударства.

Ноэтодалеконесамыйраспространенныйподход. Послетогокаксталипониматьфинансыболеешироко... идетпостепенныйотказотиспользованиятермина"финансовоеправо" впользутермина"публичныефинансы". Эторассматриваетсякактретийподход. Так, взападнойЕвропес70-ыхгодовисчезуниверситетскийкурсфинансовогоправа, затопоявилсякурсподназваниемпубличныефинансы.

Такимобразом, втечение20 векаинасовременномэтапезарубежомраспространенширокийподходвнезависимостиотправовойсемьи.

Вернемсякотечественномуправу. Мыостановилисьнадореволюционномпериоде. Теперьперейдемкпериодуот17 октября1917 годаидосовременногоэтапа. Понятноедело, чтофинансовоеправопослеоктябрьскойреволюциипошлосвоимпутем. Послеприходаквластибольшевикизакрыликафедрыфинансовогоправа, упразднилиюридическиефакультеты. Иеслиюридическиефакультетывпоследствиибылиоткрыты, токафедрытакинепоявились. Иеслифинансовоеправоисталоизучаться(чтотоженесразу),тоневрамкахотдельнойкафедры, анакафедре, например, государственногоправа.

Посколькуюридическиефакультетызакрылись, кафедрыфинансовогоправазакрылись, ведущимив1920-1930 годыстановятсяисследованияэкономистов, иименноизэкономическихисследованийзаимствуютсявпоследствиивсеосновныепонятия, втомчислеипонятиефинансов. Первыйучебникпофинансовомуправупоявилсяв1940 годуподредакциейМ. А. Гурвича, ивэтомучебникедавалосьпонятиегосударственныхфинансов, которыепонималиськакденежныесредствагосударства, тоесть–государственныеденежныефонды. Тоестьфинансовоеправоизучалотакжегосударственныефинансы. Еслидореволюциипонималисьфинансывширокомсмысле, товсоветскийпериодфинансыпонимаютсятолькокакденежныесредствагосударства.

В1960 годувработеЕ. А. Ровинскоговработе«Основныевопросытеориисоветскогофинансовогоправа»решилотказатьсяотиспользованиятерминафинансы/государственныефинансыиввелвнаучныйоборотновуюкатегорию, котораясталаключевойдляхарактеристикипредметафинансовогоправа, аименнокатегорию«финансоваядеятельность». Еслиупроститьпредложенноеимопределение, тополучится, чтофинансоваядеятельность- этодействияоргановгосударства, направленныенамобилизацию, распределениеииспользованиеденежныхсредств, составляющихгосударственныйбюджет.

Впоследующийработахдляхарактеристикипредметафинансовогоправаиспользовалсяименноэтоттермин, аеслиговорилиофинансах, тотолькоопубличных, ниокакихчастныхречиуженешло, что, помимопрочего, объясняетсяспецификойэкономикитоговремени.

В1980-ыегодыбылопредложеновыделятьфинансывматериальномивэкономическомсмысле. Вэкономическомсмыслефинансы- этосистемаорганизуемыхгосударствомденежныхотношений, впроцессекоторыхпроисходитобразованиеииспользованиецентрализованныхидецентрализованныхденежныхфондовсцельюудовлетворенияпотребностейсоциалистическогообществаиегочленов.

Вматериальномсмыслеподфинансамипонималисьсамифондыденежныхсредств, которыесоздаютсяииспользуютсягосударствомдляосуществлениясвоихфункций.

Такразвивалосьпонятиефинансоввсоветскойнауке. Вцелом, сейчасмыследуемтрадициисоветскогопериода.

Всовременномправоведениивнашейстранемынеотожествляемфинансысгосударственнымифинансами, унасприсутствуетболееширокопониманиетерминафинансы. Этоключевоеотличие.

Вкафедральномучебникепредложентакойподход, всоответствиискоторымподфинансамиследуетпониматьденежныеотношения, возникающиевпроцессераспределениястоимостиваловогообщественногопродуктавсвязисформированиемфондовденежныхсредствусубъектовэкономическойдеятельности(хозяйствующиесубъектыипублично-территориальныеобразования).

Этовэкономическомсмысле, тоестьфинансыкакденежныеотношения. Нотакже, следуясоветскойтрадиции, финансыпонимаютивматериальномсмыслекаксовокупностьфондовденежныхсредств, формируемыхвпроцессераспределениястоимостиваловогообщественногопродукта.

Тоестьвматериальномсмыслефинансырассматриваютсякаксамифондыденежныхсредств.

Чтокасаетсяхарактеристикифинансовкакденежныхотношений, тотуттриключевыхпризнака:

1) Финансы- этовсегдаденежныеотношения

2) Финансы–этоотношенияраспределительные(онивозникаютнастадиираспределения^[1]. Онивсегда ввидураспределительногохарактераявляютсябезэквивалентными, тоестьнастадиираспределенияодностороннее, безвсякоговстречногодвижениястоимостей(вотличии, например, отстадииобмена). Пример: уплатаналогов. Приуплатеналогапроисходитодностороннеедвижениеденежныхсредств/стоимостей, посколькуникакихэквивалетныхпостоимостипредоставлений/ услугвзаменнепредоставляется. Здесьнужнопонимать, чтовбюджетномправеестьидругиеотношения, связанныесвозмездностью, нообэтомчутьпозже.

3) Этиотношениясвязанысформированиемфондаденежныхсредств.

Какпонятноизопределенияфинансов, данноговыше, фондыденежныхсредствформируетвтомчислеичастныйсектор(организации, физическиелица).

Какимобразом,финансымогуттогдаквалифицироваться? Наиболеечастовстречающаяся- эторазделениеначастныеипубличные. Вродебыипростовсе, ноэтотвопроснестольоднозначный, посколькуотсутствуетединыйподходвлитературедлятого, каковбудеткритерийдлясоответствующейклассификации.

Так, этоможетбыть, какодинизвариантов, субъект, которыйформируетфонд. Тоестьпубличныефинансы–этофинансы, которыеформируютгосударстваимуниципальныеобразования, ачастные–этоте, которыеформируютфизическиелица, организацииит.д. Тогдаполучится, чтоунасгосударствобудетформироватькакцентрализованныефонды(централизованные–этосредствасоответствующегобюджета), такидецентрализованные(унасестьрядорганизации, закоторыминаопределенныхправахзакрепляетсягосударственноеимущество–этодецентрализованныефонды–фондыорганизаций). Носдецентрализованнымифондамипроблемы, потомчтоестьорганизации–активныеучастникигражданскогооборота. Инасколькоможнотутговорить, чтофинансы, например, унитарныхпредприятий–этофинансыгосударства, все-такиэтосамостоятельныйэкономическийсубъект.

Такжеестьвариант, чтокритерийсубъект+ цель(примерцели: использованиедлявыполненияфункциигосударства), нотогдасредстваавтономных/бюджетныхучрежденийтожемогутбытьиспользованыдлядостиженияцелейгосударства, втакомслучаеполучается, чтоэтотожепубличныефинансы.

Внашемучебникепредложеннесколькоинойподход. Кпубличнымфинансампредлагаетсяотноситьтучастьраспределительно-денежныхотношений, котораясвязанасформированиемфондовденежныхсредствпублично-территориальныхобразований. Килинакровакэтомуопределениюдобавилабы, чтоэтоцентрализованныефондыденежныхсредств.

Исучетомэтогоивышеданногоопределенияфинансовполучается, чтопубличныефинансы–этосовокупностьденежныхотношений, возникающихвпроцессераспределениястоимостиваловогообщественногопродуктавсвязисформированиемцентрализованныхпубличныхфондовденежныхсредств, обеспечивающихреализациюзадачифункцийпубличнойвласти.

Тоестьключевымвданномслучаестановитсявопросотом, оформированиекакогофондаидетречь.

Какиефондыденежныхсредстввообще?

1)средствабюджетовсоответствующихпублично-правовыхобразований: федеральныйбюджет, бюджетысубъектовРФ, местныебюджеты

2)средствабюджетовгосударственныхвнебюджетныхфондов

Посколькуречьидетоформированиицентрализованныхпубличныхфондовденежныхсредств, тодецентрализованныефонды, которыенаходятсявсобственностигосударства, нозакрепленызаорганизациями, непопадаютподпубличныефинансыпритакомкритерии. Тоестьтермин«частныефинансы»довольно-такиусловноепонятие. Подчастнымифинансамимыпонимаемсовокупностьденежныхотношений, возникающихвпроцессераспределениястоимостиваловогообщественногопродуктавсвязисформированиемдецентрализованныхфондовденежныхсредств.

Мыпонимаем, чтоэтидецентрализованныефондымогутнаходитьсявсобственностикакгосударства, муниципальныхобразований, такивчастнойсобственности. Соответственно, врамкахтакогоподхода, когдаключевымстановитсякритерийфонда, по-разномубудетрешатьвопросотом, формируютлипубличныефинансысредствагосударственныхучреждений. Средстваэтихучреждений(казенных, бюджетных, автономных) –частныеилипубличныефинансы? Тутбудетзавеситьоттого, кудапоступаютэтиденежныесредства. Отнесениесредствбудетзависетьоттого, какойфондформируютэтисредства. Так, доходыказенногоучреждения–этодоходысоответствующегобюджета, поэтомувседенежныесредствапоступятвцентрализованныйфонд, никакогосвоегосамостоятельногодецентрализованногофондауказенногоучреждениянет. Онозарабатывает, еслиупрощенно, деньгидлябюджета, и, когдаонотратитденьги, онотратиттакжеденьгибюджета. Теобязательства, которыепринимаетнасебяказенноеучреждение, становятсярасходнымиобязательствамипублично-правовогообразования. Соответственно, средстваказенныхучреждений–публичныефинансы. Чтокасаетсябюджетныхиавтономныхучреждений–всеихдоходы–ихсобственныедоходы, этисредстванестановятсядоходамисоответствующегобюджета, тутидеткакразформированиедецентрализованногофондаденежныхсредств, следовательно, ихсредства–частныефинансы.

 

Лекция2. КилинкароваЕ.В. 12.09.2014

Пониманиетого, чтофинансовоеправовРФ–нечтоиное, отсутствуетиузарубежныхколлегзачастую. Напоминаем, чтоунихфинансовоеправо–этоправосоответствующихфинансовыхрынков. Мыужевыяснили, чтовотечественнойсовременнойнаукеестьчастныеипубличныефинансы. Мызакончилинатом, чтовозможнысамыеразныекритериидляихразграничения, иостановилисьнатом, чтоунаснакафедрепридерживаютсяпозиции, чтокритериемявляютсяфонды, безвсякойзависимостиотправасобственности.

Немногоклассики.

ОднимизпервыхоразличияхмеждучастнымиипубличнымифинансамизаговорилнарусскомязыкепереведенныйфранцузскийавторП. М. Годме. Новысказанныеиммысливстречаютсявразныхизданиях, надопониматьвсе-таки, чтоонипринадлежатему. Поегомнению, основноеразличиевтом, чтосостояниечастныхфинансовиихдинамиказависитотсостояниязаконоврыночнойэкономики, втовремякаксостояниеидинамикапубличныхфинансоввбольшейстепениопределяютсярешениямигосударстваидействиямипубличнойвласти. Хотя, безусловно, признать, чтоонинезависятотрыночнойэкономики–несправедливо, новсе-такивластныедействиявлияюткудабольше, когдаречьидетодинамикепубличныхфинансов.

РазличияГодмесводиткосновнымчетыремпозициям:

1 критерий: возможностьвпринудительномпорядкеобеспечитьформированиефондаденежныхсредств–тольковпубличныхфинансах(именнопоэтомумыиговорим, чтотутвеликовлияниерешенийгосударства, анезаконоврыночнойэкономики). Например, государствоможетввестиновыеналоги, увеличитьразмеружесуществующихит.д. Частныелицанемогутвпринудительномпорядкеобеспечитьсвоидоходы.

2 критерий: критерийвозможностиуправленческоговоздействиянаденежнуюсистему

Посколькумыговорим, чтофинансы–этоденежныеотношения, топонятноедело, чтосостояниефинансовтесносвязаноссостояниемденежнойсистемойгосударства, котораяуправляетсягосударством.Поэтомупубличныефинансыболеесвязанычерезгосударствосденежнойсистемой, которая, какмыпонимаем, независитотволичастноголица, котороераспоряжаетсясвоимифинансами.

3 критерий: критерийцели: цельпубличныхфинансов: осуществлениеобщегоинтереса; цельчастных: получениеприбыли

4 критерий: объемфинансов:публичныефинансыпообщемуправилузначительнопревосходятчастные, нотутмногоезависитоттого, финансыкакихпублично-правовыхобразованийичастныхлицмыбудемсравнивать. Посколькуфранцузскийавторговорилпреимущественноогосударственныхфинансах, ане, например, омуниципальных, этоткритерийбылочевиден.

Тоесть, получается, этоещеодинкритерий/подходдляразграничениячастныхипубличныхфинансовнарядустем, чтомысформулировалиранеепроцентрализованныефонды. Эторазныеподходы!

Следующийвопрос, которыймыдолжнырассмотреть, этовопросотом, какунассоотносятсяпубличныефинансыиказна.

Преждечемсоотносить, надовыяснить, чтоестьчто.

Опубличныхфинансахмынапрошлойлекцииговорили. Этопонятиеабсолютнотеоретическое, нетегонивБКРФ, нивкакомдругомзаконодательномакте, какивподзаконном. Чтожекасаетсяказны. ЭтопонятиеестьвГКРФ. ИвсоответствиисобщейчастьюГКРФказна–этотачастьгосударственногоимуниципальногоимущества, котораянезакрепленазагосударственнымиимуниципальнымипредприятиямииучреждениями.Средствабюджетоввсилупрямогоуказания214 ГКРФ, 215 ГКРФвходятвсоставказны. Икакжевтакомслучаесопоставлятьпонятияпубличныхфинансовиказны? Мыпонимаемфинансывтакомслучаевматериальномсмысле(каксоответствующиефондыденежныхсредств). Сравниватьденежныеотношенияиимуществогосударствасмысланеимеет.

Казна–этосредствафедеральногобюджетаииноеимущество, котороенезакреплено загосударственнымиимуниципальнымипредприятиямииучреждениями. Публичныефинансынафедеральномуровне–этофедеральныйбюджетибюджетыгосударственныхвнебюджетныхфондов.Соответственно, ГКнеотноситнапрямуюбюджетыгосударственныхвнебюджетныхфондовкказне. Тамговоритсятолькоофедеральномбюджете. Иименнопоэтомумыможемговорить, чтоэтипонятияявляютсячастичнопересекающимися. Еслимыговоримоказне, тозапределамипубличныхфинансовостанетсявсеиноеимуществогосударства. Еслиговоримопубличныхфинансах, тоостанутсятесредстваденежные, которыеформируютгосударственныевнебюджетныефонды.

Хотя, справедливостиради, стоитотметить, чтосуществуетиинойподход, иноетолкованиестатьей214 и215 ГКРФ, всоответствиискоторымпубличныефинансыявляютсясоставнойчастиказны. Основаноэтонатом, чтовГКв214 статьепрямонеуказано, чторечьофедеральномбюджете, тамговорится«соответствующийбюджет». Иестьпозиция, чток«соответствующемубюджету»относятсяибюджетыгосударственныхвнебюджетныхфондов. Раньшеинакафедренашейтакаяпозициябыла, носейчасизменилась, посколькубюджетыгосударственныхвнебюджетныхфондоввсе-такиимеютособыйстатус.

ЗачемнамвообщенужновГКпонятиеказны? Длячегооноиспользуется? Мыопираемсянастатью1069 ГКРФ, котораяговоритобответственностизавред, причиненныйгосударственнымиорганами, органамиместногосамоуправления, атакжеихдолжностнымилицами. Так, вред, причиненныйнезаконнымидействиямиэтихоргановиихдолжностнымилицами,возмещаетсязасчетказныРФ, субъектаРФ, муниципальногообразования.

Средствагосударственныхвнебюджетныхфондовпоэтомунедолжнырассматриватьсякаквключающиесявпонятие«соответствующийбюджет», посколькуониимеютсвоепредназначение, ониобособленныотфедеральногоииныхбюджетов, чтобыобеспечитьотделениеэтихденежныхсредств, которыеидунафинансированиеопределенныхсоциальнозначимыхцелей. Окакихфондахтутречьвообще? ПенсионныйфондРФ, фондсоциальногострахования, фондобязательногомедицинскогострахования. Тоестьречьидетосредствах, выделенныхдляреализации/защитыопределенныхконституционныхправграждан. Тоесть, еслимыбудемвключатьихвпонятиеказны, тоэтоприведетктому, чтоцелиобособлениянебудутдостигаться, потомучтокогдабудетидтиречьовозмещениивреда, причиненногонезаконнымидействиямиоргановит.д. (причемэтиорганывообщемогутнеиметьотношенияксистеме, например, медицинскогострахования), можносказать, чтодопустимоивозмещениезасчетсредствфондов, посколькуможноссылатьсянаточто:ну, онижеявляютсяказной. Поэтомупредставляется, чтоболееточнымявляетсяпониманиеэтихпонятийкакчастичнопересекающихся.

Нодействующеегражданскоезаконодательствонаходитсявсостоянииреформирования, что-топринимается, что-тодосихпоростаетсязаконопроектом, как, например, этиизменения. Былунасвпервомчтениивапреле2012 годапроектфедеральногозакона, которыйвносилзначительныеизмененияврегулированиегосударственнойимуниципальнойсобственностичерезстатьи214-215 ГКРФ(внынешнейнумерации). Во-первых, тамизменялосьпонятиеказны. Во-вторых, быливведеныдвавидаказны, связанныесрасширениемпонятия: распределеннаяказнаинераспределеннаяказна. Врамкахдействующегорегулированияказна–этотоимущество, котороенезакрепленозагосударственнымиимуниципальнымипредприятиямииучреждениями. Вотпоизменениям–этонераспределеннаяказна, авсеостальноеимущество, втомчислераспределенное, закрепленноезасоответствующимипредприятиямииучреждениями–распределеннаяказна. Тоестьвказнувключаетсяпоизменениям(незабывать: этопокапроект) все, втомчислеиимуществотакихучреждений.

Особенноинтересноданноеизменениевконтекстетого, чтов1069 статьюГКэтотзаконопроектникакихизмененийневносит. Тоестьде-фактоунасприрасширениипонятияможетпроизойтивозможноерасширениекругаобъектов, засчеткоторыхможетбытьвозмещенвредзанезаконныедействияпо1069 статьеГКРФ. Так, теоретическиЭрмитаж, СПбГУбудетпопадатьвэтиобъекты, потомучтостатья1069 неуточняет, какказна–распределеннаяилинет. Этонепоследовательновсилуособенностистатусатаких(автономных, бюджетных) учрежденийсточкизрениябюджетногоправа: ониотправленыгосударствомвсамостоятельноеплавание; государствоотказываетсяфинансироватьихпосути, онифинансируютсятольковрамкахгосударственныхзаданийиливрамкахиныхсубсидий, ноневрамкахтотальногосодержания, обеспечивающегополнуюжизнеспособностьучреждений(каквслучаесказенными). Норазгосударствоотказываетсяотфинансирования, вынуждаяихсамостоятельнокакэкономическихсубъектовзарабатыватьсредства, врядлиможнопризнатьнормальным, что, вслучаечего, государствопосвоимдолгамбудетотвечатьиихимуществом. Нопокаэтотолькопроект, неизвестнаегосудьбаито,станетлионкогда-либозаконом, новпредложенномварианте, когдаизменениявошлилишьвпонятиеказны, безизменений1069 статьиГК, этосоздаетнесимметричноерегулирование.

Перейдемкпонятиюпубличнойфинансовойдеятельности.

Какмыужевыяснили, понятиегосударственнойфинансовойдеятельностибыловведеновсоветскомправоведениив1960 году. Послеэтопонятиеактивноиспользовалосьипрактическивнеизменномвидеперекочеваловсовременныеучебники, затемлишьисключением, чтооносталоназыватьпубличнойфинансовойдеятельности. Связаноэтостем, чтоотношения, складывающиесявгосударствеимуниципальныхобразованиях, признаютсяоднотипными, поэтомуфинансовуюдеятельностьгосударстваимуниципальныхобразованийобъединилитерминомпубличнаяфинансоваядеятельность.

Произошлинекоторыеизмененияикасательносодержаниясоответствующейдеятельности. Внашемкафедральномучебникеподпубличнойфинансовойдеятельностьюпонимаетсявластнаядеятельностьуполномоченныхсубъектовпоформированиюпубличныхфондовденежныхсредств, распоряжениюсредствамиэтихфондов, атакжеосуществлениюконтролязаихиспользованиемвцеляхфинансовогообеспечениязадачифункцийпубличнойвласти.

Есливспомнитьопределение1960 года, тотамбыланетрилогия: формирование, распоряжение, контроль; аэтобылоформирование, распределениеииспользование. Еслираспоряжениеираспределение–этопочтиодноитоже, топринципиальноеотличиевтретьемэлементе. Собственно,использованиеосуществляетсянаоснованиигражданско-правовыхдоговоров, достаточнорегулированиягражданскимправом (пример: заключениегосударственныхконтрактов), ипубличноговластногорегулированиявэтомпочтинет, помнениюкафедры, вотличиеотконтроля–которыйявноявляетсявластнойдеятельностью.

Еслипытатьсярасчленитьданноепонятиеивыделитьегопризнаки, топервыйпризнак, которыйимеетдлянасзначение, этото, чтосоответствующаядеятельностьявляетсявластной. Второйпризнак–соответствующаядеятельность–этодеятельностьуполномоченныхсубъектов, этонетолькоорганыгосударственнойвласти, этомогутбытьииныеуполномоченныесубъекты: этомогутбытькаксубъектыблизкиекорганамгосударственнойвласти, такииные(пример: какие-токазенныеучреждения). Третийпризнак: - этосодержаниенепосредственно, тоестьто, очеммыужеговорили: формирование, распоряжение, контроль.

Чтокасаетсяцели, тоэтофинансовоеобеспечениезадачифункцийпубличнойвласти.

Понятиепубличнойфинансовойдеятельноститрадиционнорассматриваетсякакключевоедляцелейопределенияпредметафинансовогоправа.

Существуютитакиеавторы, причемуважаемыеинашейкафедрой, которыесчитают, чтонасамомделедляотечественногофинансовогоправасвойственнаполнаяпутаницаисмешениеключевыхпонятий, которыеиспользуютсядляопределенияпредметафинансовогоправа. Мыиспользуемпонятиефинансы, вводимтерминпубличныефинансы(притом,чтоотсутствуетединоепониманиетого, чемжеониотличаютсяотчастных), такестьещеипонятиепубличнойфинансовойдеятельности(схожееспонятиемфинансов, тесноснимпереплетающееся, толькоподанноеподдругимсоусом). Посути, всеэтипонятиямыиспользуем,какраз-таки,чтобыопределитьпредметфинансовогоправа. Таквотуважаемыеавторыпредлагаютужеостановитьсяначем-тоодном, анегородитьогородытерминов. Но,темнеменее,всеэтипонятияявляютсянеотъемлемойчастьюсовременногофинансовогоправа, такчтонашакафедракритикуучитываетипризнаетопределеннуюсправедливостьсоответствующихзамечаний, ноприэтомполагает, чтонаданномэтапеникудадетьсяотданныхпонятийнельзя.

Мырассмотреливобщемвидепонятиепубличнойфинансовойдеятельности, ичтобыуглубитьсявнепосредственновидытакойдеятельности, намнеобходиморазобратьсяссистемойсубъектов, осуществляющихпубличнуюфинансовуюдеятельность.

 

Тема2. Субъекты, осуществляющиепубличнуюфинансовуюдеятельность

Преждевсего,скажемнесколькослововозможныхклассификацияхсубъектов, осуществляющихпубличнуюфинансовуюдеятельность.

Перваяклассификацияпредполагает, чтопубличнуюфинансовуюдеятельностьмогутосуществлятькакорганыпубличнойвласти(аименноорганыгосударственнойвластииорганыместногосамоуправления), такииныесубъекты, уполномоченныенаосуществлениепубличнойфинансовойдеятельности(например, органуправлениягосударственнымибюджетнымифондами).

Втораяклассификацияужеболеесущностнаяипредполагает, чтомывыделяемдвегруппысубъектов. Первая–этосубъекты, длякоторыхпубличнаяфинансоваядеятельностьявляетсялишьчастьюкомпетенции. Вторая–субъекты, специальносозданныедляосуществленияпубличнойфинансовойдеятельности.

Начнемспервых. Всеэтиорганымыктретьемукурсу, ихполномочиявэтойсферемытожезнатьдолжны. Поэтомуосталосьтольковспомнить.

Субъекты, длякоторыхпубличнаяфинансоваядеятельность–частькомпетенции:

1. ПрезидентРФ(Конституция: Президентопределяетосновныенаправлениявнутреннейивнешнейполитики, атакжеобращаетсякфедеральномусобраниюсежегоднымипосланиями. Бюджетныйкодексвстатье170 БКРФзакрепляетположение, всоответствиискоторымпрезидентотправляетбюджетноепослание^[2]Федеральномусобраниюнепозднеемартагода, предшествующегоочередномуфинансовомугоду).

2. Законодательныеорганывласти(Представительныеорганывластинауровнеместногосамоуправления). ФЗN 184. ФЗN 181. Конституция.

- рассматриваютиутверждаютзаконыосоответствующихбюджетах;

- рассматриваютиутверждаютотчетыобихисполнении

- устанавливаютналоги, сборыииныеобязательныеплатежи

- осуществляютпоследующийконтрользаисполнениембюджета(втомчислечерезспециальносозданныеорганыфинансовогоконтроля)

3. Органыисполнительнойвласти, заисключениемспециальносозданныхдляосуществленияпубличнойфинансовойдеятельности.

3.1. Органыобщейкомпетенции–Правительство.

- составлениепроектовбюджетаивнесениеихвзаконодательныеорганывласти;

- управлениегосударственнымимуниципальнымдолгом;

- ведомственныйконтрользаисполнениебюджета

- представляютотчетобисполнениибюджетавзаконодательныйорган

+ иныеполномочия(например, статья15 ФЗоПравительстве, тамвосновномполномочия, относящиесякакразкпубличнойфинансовойдеятельности)

3.2. Всеорганыисполнительнойвластиспециальнойкомпетенции, крометех, которыеспециальносозданыдляосуществленияпубличнойфинансовойдеятельности.

Наиболеечастоониосуществляютпубличнуюфинансовуюдеятельность, находясьвстатусеглавногораспорядителялибораспорядителясредствсоответствующегобюджета. Тоестьвосновномучаствуютвисполнениибюджетапорасходам. Но, безусловно, естьте, ктоучаствуютивисполнениибюджетаподоходам.

4. Суды.

Применительнокфинансированиюсудовможноупомянутьстатью124 КРФ, котораяуказываетнато, чтофинансированиесудовосуществляетсятолькоизфедеральногобюджета. ИещеодинзаконнадовспомнитьФЗ«ОфинансированиисудовРФ»от10 февраля1999 годаN 30 ФЗ, которыйпредусматриваетопределенныеполномочияоргановсудейскогосообществаврамкахосуществленияфинансированиясудовРФ. Какпример: статья2 указанногозакона: Уменьшениеразмераденежныхсредств, выделенныхнафинансированиесудовРФ, можетбытьпроизведенолибоссогласияСоветасудейРФ, либоссогласияСъездасудейРФвзависимостиоттого, вкакомобъемепроисходитуменьшениеразмерабюджетныхсредств.

Гораздобольшийинтересвсе-такидлянаспредставляюторганы, которыеспециальносозданыдляосуществленияпубличнойфинансовойдеятельности. Здесьможновыделитьчетырегруппы:

1. Контрольно-счетныеорганызаконодательныхоргановвласти. Нафедеральномуровне–счетнаяпалатаРФ. Науровнесубъектовпредусмотреносозданиеконтрольно-счетныхоргановсубъектов. Намуниципальномуровне–контрольно-счетныеорганымуниципальныхобразований.

2. Органыисполнительнойвластиспециальнойкомпетенциивчастиосуществленияпубличнойфинансовойдеятельности.

3. ЦентральныйбанкРФ.

4. Государственныевнебюджетныефонды.

 

Лекция3. КилинкароваЕ.В. 12.09.2014