Тема: Финансовыйконтроль

Осталисьунасконтрольипринуждение. Темагораздолегче.

Естьнекоторыеподводныекамни, естьзападни, вкоторыенехотелосьбыугодить

Бюджетныйпроцессосуществляетсяпоэтапно (? тутнемогуразобрать). Стадиибюджетногопроцессавсоставесоставленияпроектабюджета; втораястадия- рассмотрение, утверждение; третьястадия- исполнениебюджета; ичетвертаястадия- составлениеотчетностииутверждениерезультатовисполнения. Отдельногоэтапаконтролявбюджетномпроцессенесуществует, таккакбюджетныйпроцесс–последовательностьдействий, контрольосуществляетсянавсехэтапахбюджетногопроцесса, тольковразномформате.

Насегодняшнийденьврегулированиифинансовогоконтроляпроизведеносущественноеизменение. Закониюльский2013 года(*от23.07.2013 N 252-ФЗ), несамыйсвежий, нодействиеегоначалосьтольков2014 году. Насегодняшнийденьужеестьсудебнаяпрактика, нашланесколькоделкассационнойинстанцииСеверо-Западной, нашей. Этоговоритотом, чтоэтапрадикальногоизменениянормуженаступил. НоэтинормыинкорпорированывБК, поэтомуснимиработаем.

Чтотакоефинансовыйконтроль? БКговоритогосударственномимуниципальномфинансовомконтроле. Ноитотидругойконтрольрегулируютсясовершенноодинаково, сточкизренияправовогорегулированияразницыникакойнет. Использованиетерминагосударственныйконтрольуказываетнато, чтоегоосуществляютгосударственныеорганы, амуниципальныйконтрольосуществляютсоответственномуниципальныеорганы. Можнопоэтомуговоритьпростоопубличномфинансовомконтроле, которыйобъединяетвсебегосударственныйимуниципальныйфинансовыйконтроль.

СточкизренияопределенияфинансовогоконтроляможнообратитьсякегопониманиюсточкизренияМинфина. Подфинансовымконтролемпонимаетсядеятельностьспециальноуполномоченныхорганов. Этиорганымогутбытьспециальносозданныедляконтрольныхцелей, амогутбытьорганы, накоторыевозложеныконтрольныеполномочия. ВэтомжеприказеМинфина, вкоторомопределяетсяпорядокосуществленияконтрольнойдеятельности, естьсовершеннозамечательнаяидеологическаяустановка, довольноредковстречаемаявтакихактах, когдаконтрольосуществляетсявсостояниипрофессиональногоскептицизма. Этопризывксотрудникам, которыебудутосуществлятьконтрольныемероприятия. Речьидетобоценкедоказательств.

Насегодняшнийденьцельфинансовогоконтроля, определеннаявст.265 БКРФвыглядиточеньскупо: «обеспечениесоблюдениябюджетногозаконодательства». Еслисмотретьтольконаэтуформулировку, тосложнопонять, каковыособенностифинансовогоконтроляпосравнениюсдругимивидамиконтроля, таккакунаслюбойфедеральныйорганисполнительнойвластиосуществляетконтрользасвоейдеятельностью(антимонопольныйорган, Министерствообразованияинаукиит.д.).

Вопросотом, чтоявляетсяцельюконтролявтомилииномдажеегопроявлении. Законодатель, похоже, самнепонял, какуюцельонставитпередфинансовымконтролем. Этонеслучайно, таккакмынаходимсянатомэтапебюджетногорегулирования, когдамыпереходимотпривычногоконтроляцелевогоиспользования,гдетрадиционноиспользовалиськодыбюджетнойклассификации(естьконкретнаяцель, скажем, ЗПвоеннослужащих, кодбюджетнойклассификацииестьсоответствующаявеличина), кконтролюэффективностииспользованиябюджетныхсредств. Этосовершеннодругаяидеология, поэтомусцелямиконтроляпокасложновсе. Возникаетнеопределенность. Появившаясясудебнаяпрактикапоказывает, чтовопросоцелипередсудомсразувозникает, скакойцельюпроводилиськонтрольныемероприятия, соответственнотогдаможнопонять, соответствуетмероприятиеиегорезультатдействующемузаконодательствуилинет.

ЗаконодательвновойредакцииБКразделилвесьфинансовыйконтрольнадвавида: внешнийивнутренний.

Внешнийконтроль

ВнешнийконтрольосуществляетСчетнаяпалатаРФ, потомучтоСчетнаяпалата–внешнийорганпоотношениюкорганамисполнительнойвласти. Внешнийконтроль–парламентскийконтроль (таконназывалсявпрежнейредакцииБКРФ). Внутреннийконтроль–контрольадминистративный.

Внешнийпубличныйконтрольосуществляюторганы, которыесоздаютсяорганамиисполнительной(наверное, все-такизаконодательной)власти. СчетнаяпалатаРФсоздаетсянапаритетныхначалахГДиСФ, естьспециальныйзаконоСчетнойпалате, вКонституцииесть. Надвухдругихуровняхбюджетнойсистемывкаждомпублично-правовомобразованиисоздаютсясвоисобственныеконтрольныеорганы. Называютсяониконтрольно-счетныеорганысубъектовфедерациииконтрольно-счетныеорганымуниципальныхобразований. Терминконтрольно-счетныеорганывытекаетизФЗ, напрактикеназванияоргановмогутбытьдругие(СчетнаяпалатаСанкт-Петербурга), нотипоргановодин–контрольно-счетныеорганы, предусмотренныеспециальнымзаконом. Этоорганы, осуществляющиевнешнийконтроль. Онибудутвнешнимипоотношениюковсемучастникамбюджетногопроцесса, которыеотносятсялибокорганам, либокказеннымучреждениям.

Парламентскийконтрольвклассическомпонимании. Счетнаяпалатанеисчерпываетвсегопарламентскогоконтроля, посколькуестьдругиеформыконтролявфинансовойсфере: депутатскиезапросы, парламентскиерасследования, заключениякомитетовпокаким-товопросам. Этовсеестьупредставительныхорганов, ноБКрегулируетдеятельностьтолькоконтрольно-счетныхоргановиСчетнойпалатыРФ.

Законодательпопыталсяотграничитьвнутреннийивнешнийконтроль, сформулировавотдельноцелидлявнутреннегоивнешнегоконтроля.

Длявнешнегоконтролязаконодательвст.268 БКРФустанавливаетдвеконкретныецели:

соблюдениебюджетногозаконодательствавходеисполнениябюджета(сужаетсяобщаяцель), непонятнопочемутак, ведьСчетнаяпалатаосуществляетконтрольинаэтапеформированияпроектабюджетаинаэтапеутвержденияотчетаобисполнениибюджета(некорректнаяформулировка);

контрользадостоверностью, полнотойисоответствиемнормативнымтребованиямсоставленияипредставлениябюджетнойотчетностиквартальногоигодовогоотчетовобисполнениибюджетаглавнымиадминистраторамибюджетныхсредств(всебявключаютГАБС, ГАД, ГАИФДБ). ТерминГАБСтолькоздесьпоявился.

Цель -толькоконтрользаисполнениембюджетаиотчетностьюобисполнениибюджета. Внешнийконтрольтутоказалсяисключенизэтапасоставленияпроектабюджета, ноэтосовсемнетакнасамомделе, Счетнаяпалатаинаэтомэтапеидругиеконтрольно-счетныеорганытожедействуют.

Полномочияоргановвнешнегоконтроля–ч.2 ст.268.1 БКРФ. Ониполностьюсоответствуютполномочияморгановвнутреннегоконтроля. Законодательсовершенносознательнонаделяеторганыкаквнутреннего, такивнешнегоконтролясовершенноодинаковымиполномочиямиприразныхцелях.

Вчислеэтихполномочий:

проводитьпроверки, ревизии, обследования(держимвголовесчетнуюпалатуиконтрольно-счетныеорганы);

представлятьобъектамконтроляактыпроверок, заключения, представления, предписания(нужнознатьразницумеждуэтимидокументами);

направлятьуведомленияоприменениибюджетныхмерпринуждения–значит, самиониэтимерыбюджетногопринуждениянеприменяют, атолькопишуткудаследует, чтобытепринялисоответствующиемеры. Кудаонипишут? Вуполномоченныеорганы. Ктоэтиуполномоченныеорганы? Узнаемнаследующейлекции;

осуществлятьпроизводствоподеламобадминистративныхправонарушениях, составлятьпротоколы, привлечькадминистративнойответственности.

ПоследнегодолгодобиваласьСчетнаяпалата. КогдамыподумаемобогромномколичествеМОиконтрольно-счетныхорганахвних, которыемогутпривлекатькадминистративнойответственности, этокак-тослегкабеспокоит, нопрактикиещенет, поэтомуразмербедствияпоканеясен.

Вст.157 БКРФ, онаунастам, гдеперечисляютсяучастникибюджетногопроцесса. СчетнаяпалатанаделенаБКсоответствующимиспециальнымиполномочиями. ЕстьещезаконоСчетнойпалате, которыйБюджетнымкодексомнеотменяется. Этимижеполномочияминаделяютсяконтрольно-счетныеорганылюбогоуровнядополнительноктемполномочиям, которыевключенывФЗ№6 от2011 «Обобщихпринципахорганизацииидеятельностиконтрольно-счетныхоргановсубъектовРоссийскойФедерацииимуниципальныхобразований». Вэтихполномочияхниокакомцелевомконтролеречьнеидет. СчетнаяпалатаРФ, контрольно-счетныеорганынаделяютсяполномочиями, которыесводятсякконтролюэффективности. Этокакразпримертого, чтомынаходимсянаэтапепереходаотцелевогоконтролюкконтролюэффективности.

Чтобыпониматьстатусоргановвнешнегоконтроля, нужнообязательнопосмотретьзаконоСчетнойпалате. ЭтоважнотакжекакиБК. ФЗ№6, которыйвыше, тоженужнопосмотреть. ВкаждомсубъектеиМОестьакт, утверждающийполномочияконтрольно-счетныхорганов.

ЕстьПисьмоМинфинаРФот08.10.2014 №02-10-10/50466 «Ополномочияхпоконтролюзафедеральнымисубвенциями, переданнымибюджетусубъектаРФдляперечислениявместныебюджеты». ИзнеговиднаидеологияМинфина, котораяпотомбудетреализовыватьсявподзаконныхактов. Тутописано, какдолженбытьустроенконтрользатемифедеральнымисубвенциями, которыепередаютсясубъектамдляцелейпередачиихнаместныйуровень. Полномочияспускаются, занимиспускаютсясубвенции, возникаетвопросотом, контролируютсялиони, еслиужепереданы. Контролируются. Еслиспускаютсявниз, всеравноконтролируются. Нокакониконтролируютсяикем? Когдаэтисубвенцииспустилисьнаместныйуровень, исходяизэтогоПисьма, контрользаихцелевымиспользованиемосуществляетСчетнаяпалата, Росфиннадзор, ноещеиконтрольно-счетныеорганысубъектовимуниципальныхобразований. Этоконечно, жеприводиткбольшомуколичествустолкновенийиконфликтов. Такчтовозможно, чтоодинпридетиненайдетнарушений, адругойпридетпозжеинайдет.

Письмоприводитсядлятого, чтобыпонятьвсюсистему, ибоизБюджетногокодексаэтонапрямуюнеследует. АвообщеБКнужнокэкзамену5 разпрочитать!

Контрольвозможеннавсехэтапах, апочему? Таккакфедеральныесредства, которыепередаютсянауровеньсубъекта, передаютсясопределеннымицелямиииз-подфедеральногоконтроляневыходят. Далееонипередаютсянаместныйуровеньисоответственноневыходятиз-подконтролясубъектафедерации, которыйточнотакжеотвечаетзафинансированиеэтихполномочий, ноуженамуниципальномуровне. МО, получивэтисредства, еслиониосуществляютфинансирование, тоэтоихрасходныеполномочия, ониточнотакжеконтролируютцелевоерасходованиесредствииспользованиесредстввсоответствиисусловиямиихпредоставления. Тоестьконтрольосуществляетсянавсехуровняхбюджетнойсистемы.

Внутреннийконтроль–тот, которыйневнешний.

Покрайнеймере,отчетливоможемвидеть, чтокчислуоргановвнутреннегопубличногоконтроляотноситсяфедеральнаяслужбафинансово-бюджетногонадзора- Росфиннадзор–этофедеральныйорган, вкаждомсубъектеимеютсятерриториальныеорганы- территориальныеуправленияРосфиннадзора, ноэто, влюбомслучае, федеральныйорган. ЕстьФедеральноеКазначействокакфедеральныйорганвнутреннегоконтроля, финансовыеорганысубъектовиМОтакжепризнаютсяорганамивнутреннегофинансовогоконтроля.

Кромеэтихпонятныхнаморгановестьещеорганыпубличногофинансовогоконтроля- органыисполнительнойвластивсехуровней. ЗдесьзаконодательотходитоттерминологииГРБСиГАДиговоритоб«органахисполнительнойвластивсехуровней». Нонасамомделектоэто? ЭтовсетежеГРБСиГАД, взависимостиоттойроли, которуюонивыполняют. ОнисвоистатусыГРБСиГАДнетеряют. Унихпоявляетсяещеодинлик–контрольный. Изменениетерминологиинеимеетзначения, главное–помнить, чтоэтоодниитежелица.

Полномочияэтихсубъектов–ч.2 ст.269.2 БКРФ–тежесамыеполномочия, которыеприписаныорганамвнешнегофинансовогоконтроля:

• Проведениепроверок, ревизийиобследований

• Направлениеобъектамконтроляактов, заключений, представлений, предписаний

• Направлениеуведомленийоприменениибюджетныхмерпринужденияорганам, уполномоченнымприниматьсоответствующиерешения

• Осуществлениепроизводстваподеламобадминистративныхправонарушениях:протоколимеютправосоставлятьтолькотеорганы, которыепоименованывгл.23 КоАП, еслинепопаливКоАП, тонемогутпротоколысоставлятьиосуществлятьпроизводствонемогут.

Посколькуэтоорганыисполнительнойвласти, практическивотношениикаждогоизнихизданыакты. ВотношенииРосфиннадзорасуществуютПравилаосуществленияФедеральнойслужбойфинансово-бюджетногонадзораполномочийпоконтролювфинансово-бюджетнойсфере, утвержденныеПостановлениемПравительстваРФот28.11.2013 №1092.

ВотношениикаждогофинансовогоорганавсубъектахиливМОизданыилибудутскороизданыаналогичныеакты, таккаконисовершеннонеобходимы.

ВтожевремявБКестьнесколькоположений, которыеопределяютполномочияоргановвнутреннегоконтроля. Ст.160.1-2 БКРФговоритополномочияхГРБСиГАДвовнутреннемфинансовомконтроле. Если, когдазаконодательопределялорганывнутреннегоконтроля, онотказалсяотГРБСиГАД, тотеперьонсновавспомнилпроних. Здесьточнотакженетконтролязацелевымиспользованием–толькорезультативность, экономность.

Примеромакта, устанавливающегоправилаосуществленияконтроля, поорганамвнутреннегофинансовогоконтроляслужитПоложениеобосуществленииМинистерствомздравоохраненияРФфинансовогоконтролядеятельностиподведомственныхМинистерствуздравоохраненияРФорганизаций. Указано, чтоцельюконтроляявляетсяобеспечениезаконности, обоснованности, экономическойэффективности, целесообразности. Наверное, нельзяискусственноотрыватьцелевоеиспользование, онозаэтимвсемстоит, ноконкретноцелевогоиспользованиявцеляхнезафиксировано. Судыничегонезнаютпока, длянихконтрольпо-прежнемуцелевой.

Поконкретнымфедеральныморганам:

Федеральноеказначейство. Оноявляетсяспецифическиморганом, осуществляетогромныйкругвопросов, связанныхскассовымобслуживаниемисполнениябюджета. Вчастиконтрольнойдеятельностионоимеетспецифическиеполномочия, втомчислеосуществляетконтрользанепревышениемсуммопераций, проходящихчерезФедеральноеказначейство, надлимитамибюджетныхобязательствибюджетныхассигнований, засоответствиемсодержанияпроводимыхоперацийкодамбюджетнойклассификации–вотздесьунасэтоостается, таккакказенныеучреждения, КБКисоответственнопроверканатуцель, котораяпредусмотренаКБК; проверканаличиядокументов, подтверждающихвозникновениеобязательства.

РеализуетФКметодомсанкционированияопераций, когдаказенноеучреждениенаправляетплатежноепоручение, иФК, провериввеличинуиКБК, либодает, либонедаетразрешения. Такосуществляетсяпредварительныйконтроль, причемтотальный–закаждойоперацией. Онспособенпредотвратитьнецелевоеиспользованиесредствтехучастниковбюджетногопроцесса, которыедействуютнаоснованиибюджетнойсметы(казенныхучреждений). Чистотеоретическиспособенпредотвратить, нонапрактикеневсегдаэтопомогает.

Объектыпубличногофинансовогоконтроля

Когдамыговорилиоборганах, речьшлаосубъектах. Импротивопоставленыобъектыконтроля. Вэтойчаститеоретикиконтрольнойдеятельностиписалимногогневныхстатейпоповодутого, чтозаконодательнеправвтеоретическомформулировании. НовБКРФунасуказанысубъектыиобъекты. Этимиобъектамиявляютсяорганыиюридическиелица(физические). Нужноусвоить, чтоунаснасторонесубъектоворганыинасторонеобъектоворганы. Ничегострашноговэтомнет, вопросглавныйвполномочияхпроверяющегоиобязанностяхпроверяемого. ЕслиэтобудетвБКвнятнонаписано, товсенормальнобудет.

Вкачествеобъектовконтролямогутвыступатькакпубличныеорганы, такиЮЛ(ФЛвопределенныхслучаях).

Когдаговоримпроорганы, речьидетоГРБС, ГАДиГАИФДБсоответствующегобюджета. Когдаихвнешниеорганыпроверяют- всепонятно. Авнутреннийконтроль? ИхвсехможетпроверитьРосфиннадзор.

АктоизЮЛможетбытьобъектамиконтроля? Те, которыеполучаютбюджетныесредства? Нет. Получателисредствсоответствующегобюджета.Таккакте, которыеполучаютбюджетныесредства–этоказенныеучреждения. Объектамифинансовогоконтролябудутполучателисредстввформеинвестиций, субсидий(остальныеЮЛ). ТаккакФЛмогутоказатьсяполучателямисубсидий, онитожепризнаютсяобъектами.

Важнопонятьконтрольныемероприятия, применяемыекказеннымучреждениям, теже, чтоуостальныхЮЛ? Нет, унихразнаястепеньвовлеченностивбюджетныйпроцесс. Казенныеучреждения, являясьучастникамибюджетногопроцесса, подконтрольнывсем, ктонаднимистоит(Росфиннадзору, Счетнойпалате, ГРБС).

ОстальныеЮЛпроверяютсявопределенномформате. БюджетныйкодексустанавливаетопределенныеграницыконтролязаэтимиЮЛ.

Кромеранееназванныхпубличныхорганов(ГРБС, ГАД, ГАИФДБ) объектамифинансовогоконтроляпризнаютсяещеифинансовыеорганынижестоящегоуровня. Этиобъектывозникают, когдаимеютместоМБТ, поэтомуфинансовыеорганыполучателейМБТтакжепризнаютсяобъектамиконтролясосторонывышестоящихконтрольныхорганов.

Ст.266.1 финансовыеорганы(ГРБС, РБС) бюджетов, которымпредоставленыМБТ. ВрамкахпредоставленияМБТполучателямимогутбытьнетолькофинансовыеорганы, представляющиесоответствующийбюджет, ноиихГРБС, поэтомуитеидругиепризнаютсяобъектамиконтролявситуации, когдапереданыМБТ. Болеетогообъектамиконтролямогутбытьпризнаныиполучателисредствбюджета, которомупредоставленысоответствующиеМБТ.

ЗдесьН.А. ещеразповторяет: финансовыеорганыбюджета, которыйполучаетМБТввидедотацийнавыравнивание, являютсяобъектомфинансовогоконтроля. Дотациинавыравниваниедаютсятолькофинансовыморганам, авотсубсидиимогутбытьпредоставленыидругомуорганутогожеуровня, ноэтоторганбудетГРБС, онтожестановитсяобъектомфинансовогоконтроля. Носубсидиимогутбытьпредоставленынетолькоим, ноещеиполучателямсредствбюджета(тоестьорганизациям, которыевконечномитогеполучатсредства). Субвенции, окоторыхмыговорили, которыеотфедеральногоуровнякмуниципальномуспускались, ониженеостаютсяпростотаквбюджете, апередаютсякакой-токонкретнойорганизации. Онатожебудетобъектомконтроляразличныхуровней. Намуниципальномуровнеэтотройнойконтроль. Поэтому, есливотношенииоргановэтокажетсянормальным, товотношенииорганизацийэтокажетсянесколькочрезмерным.

Зачемконтрольпредусмотрендляэтихобъектов(видимо, Н.А. говоритополучателяхсредствбюджета) –соблюдениецелейиусловийпредоставленияМБТ.

Законодательвыделяетещеоднугруппуобъектов–публичныеюридическиелица, которыеупомянутывновомГК, ноонитамникакнераскрыты. ВБКкнимотносятсягосударственныеимуниципальныеучреждения(казенные, бюджетные, автономные), ГУП(МУП), государственныекорпорации(компании). ВотношенииэтихпубличныхЮЛконтрольосуществляетсявполномобъеме.

ВотношениииныхЮЛ(хозяйственныхтовариществиобществсучастиемпублично-правовыхобразований, иныекоммерческиеорганизации, созданныеими(этимитовариществамииобществами)), такжедействуетконтроль, онитожеподконтрольные.

Естьещекатегория–иныеобъектыпубличногофинансовогоконтроля. Вотношениииныхобъектовпубличногофинансовогоконтроля–ЮЛиФЛ, которыенесвязаныспублично-правовымиобразованиями, установленыограниченияобластиконтроля–проверяюттольковчастисоблюдениядоговоров, покоторымимпредоставленысредствасоответствующегобюджета(соглашенийосубсидиях, обюджетныхинвестициях, бюджетныхкредитах). Этоиныеобъектыпубличногофинансовогоконтроля. Онипоявляютсяпослетого, какзаконодательостальныеобъектыперечислил. КинымНЕотносятсяиныеЮЛ(т.е. сучастиемППО), публичныеЮЛ, объектымежбюджетныхотношений, органы.

Уиныхобъектовпубличногофинансовогоконтроляпроверяетсятолькособлюдениеусловийдоговоровопредоставлениисредствбюджетов, ауостальных? Уостальныхпроверяетсявсеостальное–всяфинансово-хозяйственнаядеятельность.

Важно, чтонаписановдоговоре. Еслитамничегонет, тоустановитьнарушениебудетневозможно. Поэтомуст.78 БКРФоченьважнадлясозданияблагоприятныхусловийдляконтроля.