Распорядителибюджетныхсредств

Распорядитель–фигура, котораяпредусмотренавп.2 ст.158 БК. Этотучастникбюджетногопроцессанаделеннекоторымиполномочиями, характернымидляГРБС, ноневсеми. Распорядительнеимеетправа: неформируетперечень(этоделаетГРБС), неимеетникакогоотношениякбюджетнойросписи, кгос/мунзаданиюикрееструрасходныхобязательств. Осуществляетонглавнымобразомто, чтоемупереданоотГРБС: распределяетбюджетныеассигнованияиЛБОпоподведомственнымемуКУ, т.е. осуществляетфункциюуправлениянасвоемсреднемуровне.

УнекоторыхГРБСнетподведомственныхимполучателей. Например, КС. Целыйрядфункцийоносуществлятьнеможет–нетникакихвозможностейчто-либоразделить, потомучтоонодин. ОнвэтойчастисовмещаетстатусполучателяиГРБС, ноимеетправопланироватьсвоирасходы–этоважно. СтатусГРБСонсохраняет, ноцелыйрядполномочийреализоватьнеможет, т.к. нетподведомственныхполучателей. Этиособенноститакжемогутпроявлятьсяутехучреждений, которыеполучилистатусГРБС. Вчастности, вСПбГУтоженетподведомственныхКУ, хотяправонасозданиеучрежденийиззаконаодвухУниверситетахвытекает, ноправонереализуется, потомучтогражданскоезаконодательствонесоздаетнеобходимойструктуры. Поэтомувэтойчастиитеучреждения, которыеявляютсяГРБС, осуществляютневсеполномочия, атолькоте, которыеониреальномогутосуществить.

Администратордоходов

Администратордоходов–прямопротивоположнаярольучастникабюджетногопроцессапоаккумулированиюденежныхсредстввбюджет. ГРБСтратит, АДсобирает, дополняетбюджет. Нопривсемэтомэтоодниитежелица–министерства, агентства, службыиорганизации. ОтличиеперечняАДов–включенЦентральныйбанк. ЦБ–ГАД, нонеГРБС, т.к. нефинансируетсяизбюджета, работаетнаусловияхсамофинансирования. НоонАД–частьприбылиЦБпризнаетсядоходомфедеральногобюджета, ст.51 БК–неналоговыйдоход. Этачастьприбыли, изымаемаявбюджет, администрируетсяЦБ. Чтокасаетсяорганов, онинавсехуровняходновременно(Г)АДиГРБС. Поэтомууоргановвластивозникаеттакойдвойнойстатус.

Особенностиадминистраторов. ЕсливраспределениисредствглавнойфигуройявляетсяГРБС, товадминистрированиидоходовглавнойфигуройявляетсяАД, ГАДже–вторичнаяфигура. Но, какправило, ГАД–одновременноАД. Например, ФНС–ГАД, нореальнымАДвыступаеттаинспекция, тотналоговыйорган, научетевкоторомсостоитналогоплательщик. ГлавныеполномочияАД–контрользасвоевременностьюиполнотойуплатыдоходоввбюджет, аэтоможетсделатьтолькотот, ктосостоитвнепосредственнойсвязисплательщиком: ктоведетихучет, контролируетсвоевременностьиполнотууплатыиведетучетнедоимок. Поэтомуперваяфункция- контрользасвоевременностьюиполнотойуплаты, вторая–взысканиесуммнедоимок, третья(самаяважная) –возврат, зачетилиуточнениеплатежа. ЭтовсевластныефункцииАД. Еслинафедеральныйуровеньвернуться, товсебезисключенияведомства(вернее, таместьисключения, ноладно), практическивсефедеральныеминистерства, агентства, службыпризнаютсяАДизанимизакрепляютсяадминистрируемыедоходы. Еслиоткроемзаконофедеральномбюджетена2015 г., увидимтампереченьФОИВ, включаяФСБ, ФТС, Минфинит.д. ЭтоГАД, закоторымизакрепленывзаконеперечниадминистрируемыхимидоходов. ПоэтомуФНСглавный, нонеединственныйАД. Полномочияувсехсовершенноодинаковыеиопределяютсяонист.166.1 ист.218 БК, ккотороймывернемсявтеме«Исполнениебюджетов». АДодиндлявсехуровнейиневажно, какойэтоорган. Ещераз- контрользаполнотойисвоевременностью, взысканиезадолженностей, возвратизлишнеуплаченных, зачетилиуточнениеплатежа.Этоважнейшиеполномочия.

Еслиговоритьовзыскании, тооновозможновсудебномлибовнесудебномпорядке, нообщийпорядок–судебный, аправомнавнесудебноевзыскание(бесспорное) наделеныФНСиФТС. Внесудебныйпорядоквзысканияэтоисключение, потомучтоэтонарушениест.35 Конституции, котораягарантируетзащитуправасобственностиивзысканиедопускаеттольковсудебномпорядке, новчастиобязательныхплатежейдопускаетсявнесудебныйпорядок. БылапроверкаКС, онсказал, чтоэтодопустимо, посколькуобязательныеплатежипринадлежатпубличномуобразованию, поэтомубесспорныйпорядокдопустимсправомпоследующегообжалованияит.д. Поэтомуеслимыговоримоненалоговыхплатежах, которыеадминистрирует, например, Росимущество, котороеадминистрируетарендныеплатежи, подлежащиезачислениювбюджет, тоеслиобразуетсязадолженностьпоэтимплатежам, взысканиебудетвсудебномпорядке, т.к. Росимуществонеотноситсякорганам, наделеннымправомбесспорноговзыскания. Отсюдавытекаеточеньважныйпрактическийвывод: еслиобнаруживаетсяситуацияизлишнеуплаченногоплатежавбюджет, обращатьсязавозвратом, зачетомилиуточнениемнадоименноксоответствующемуадминистратору. Онпринимаетрешение,аисполнятьэторешение, еслиречьидетовозврате, например, будетФедеральноеказначейство, этоужедругаяпроцедураперечислениясредствлицу, котороеимеетправонаихполучение. Решениепринимаетименноадминистраторвсилутого, чтовегораспоряженииимеетсяинформацияотом, ктоявляетсяплательщиком, какойобъемплатежаонобязанвнести, иможетпринятьрешениеовозврате, оботказеввозвратеилиочастичномвозврате. Налоговыйорганрешаетвопросовозвратенепросто–тольконатомосновании, чтоестьизлишнеуплаченнаясумма–онпроверяетвсюситуацию. Еслиналогоплательщикпереплатилвбюджетналогнаимуществоипошелзавозвратом, налоговыйорганвернет, ноприэтомпроверит, нетлиунегонедоимкиподругимналогам. Еслиесть, вернеттолькоостатокпослепогашениявсехнедоимок. Этиправилапредусмотренывст.78,79 НК, этооченьнепростыепроцедуры, онивторгаютсявимущественнуюсферу. КСпроверил, сказал, чтодопускаетсятакаяпроцедуравозврата. Чтотакое–налогоплательщикизлишнеуплатилналогвбюджет? Вбюджетпопаласумма, котораябюджетунепринадлежит, накоторуюоннеимеетникакихправ. Долженвернуть. ПоГПэтонеосновательноеобогащение–возвратипроцентыпост.395 ГК. НоэтовГПО. Унаспубличныеотношения, поэтомувозвратпредусматривается, нопоправиламНК, вт.ч. возможностьпринудительногоизъятиянедоимкиподругимналогам. ПроцентызаудержаниечужогоимуществатожепредусмотренывНК, онитожеравны1/365 (? проверить) ставкирефинансированияЦБ, ноневовсехслучаях, атолькокогдасостороныпубличногосубъектаестьнарушениеправаионокакразопределяетсяНК. Еслипереплатапроизошла, новтечениемесяцасмоментаподачизаявлениясредствавозвращены, тоникаких% наэтусуммуненачисляется. Поистечениимесяцавозникаетнеосновательноеобогащениевгражданско-правовомсмысле, начисляются%. Вопросоприродеизлишнеуплаченногоплатежавбюджетпостояннообсуждается, нотеманезакрывается, т.к. цивилистынастойчивоговорятотом, чтоизлишнеуплаченныйплатежвбюджет, непринадлежащийпоправупубличномусубъекту, имеетгражданско-правовуюприродуидолженрешатьсяпоправиламГК. Ноналичиепубличногорегулированиявналоговыхотношенияхнапрактикеприводиткобратномувыводу. КСсказал, чтоэтосоответствуетКонституции.

ПравомнаадминистрированиевсехналоговыхдоходоввсехуровнейбюджетнойсистемынаделенаисключительноФНС. Итутмысталкиваемсястем, чтоунасАД–участникбюджетногопроцесса, еслимыопустимсянауровеньМСУилисубъектаРФ, тоунасполучается, чтоадминистрироватьналоговыепоступлениявбюджетсубъектабудеторганфедеральногоуровня–ФНС. НикакихотношенийссубъектомилиМОэтасистемаоргановнеимеет. Получается, чтоунасорган, неотносящийсякэтомууровнювласти, вторгаетсявбюджетныйпроцесс.Этосоздаетпроблемуст.31 БК(принципсамостоятельностибюджетов), котораяфиксируетположенияотом, чтобюджетныйпроцессосуществляетсясоответствующимиорганами, т.е. органами, которыеотносятсякэтомууровнювласти. Это–очевидныевещи, фискальныйсуверенитет, новотношенииФНСдействуетдругоеправило: федеральныеналоговыеорганыадминистрируютвсеналоговыедоходы. Насколькоэтоправильно? Еслипытатьсядоказать, чтоэтонеправомерно, тогдамыпридемктому, чтововсехсубъектахиМОд.б. созданысвоиналоговыеорганы. Этоещенетакстрашно, астрашното, чтоеслионивсебудутнаделеныправомбесспорноговзыскания, этоприведеткполнойкатастрофе. ЕслипосмотримнаСПб, унас111 МО–111 налоговыхорганов, каждыйизкоторыхбудетадминистрироватьтольконасвоейтерритории. Бизнесстанетневозможным. Когдарешалсявопрособадминистрированиидоходовв1993 г., субъектыиМОоченьактивнопыталисьдобитьсяправасамостоятельногоадминистрированияналоговыхдоходов, идажебылпринятзакон«Офинансовыхосновахместногосамоуправления», вкоторомбылопредусмотреносозданиесобственныхналоговыхорганов. Ноэтотзаконникогданебылреализованвэтойчасти, исистеманалоговыхоргановвсегдабылацентрализованной–исключительнофедеральной.

Кст.166.1, котораязакрепляеттакоеадминистрирование, естьещеПостановлениеПравительства№995, котороеустанавливаетпорядоквзаимодействияналоговыхоргановсфинансовымиорганамисоответствующегоуровня. Почемувэтоместьнеобходимость? Потомучтовозникаетвопрос: налоговаяинспекциянатерриториикакого-торайонаЛенобластиадминистрируетфедеральные, региональныеиместныеналоги, нокакиеунеебудутприоритеты? Впервуюочередь, администрироватьфедеральные. Этонормальнаясистемауправления, т.к. уровеньподчиненияявляетсяопределяющим. Поэтомудлятого, чтобызащититьинтересысубъектовиМО, принятоПостановление№995, вкоторомрядправил, важнейшее-правилообинформационномобмене. Напрактикесдостаточнойрегулярностью(развдень) налоговаяпредоставляетинформациюодоходах, поступившихвбюджет. Такимобразом, органыМСУилисубъектаимеютоперативнуюинформациюобобъемахпоступающихвбюджетналогов, этооченьважно. Сболеередкойрегулярностьюналоговаяпредоставляетинформациюобобъемахзадолженностей, штрафныхсанкций. Информационныйобменналажен, иговоритьотом, чтопроисходитнарушениеконституционныхправ, гарантированныхсубъектамиМО, ябысейчаснестала. Практикавэтойчастиспоровипроблемнезафиксировала.

Затоестьпроблема, котораяимеетнескольковариаций, итеизних, которыепрошлисудебнуюпрактику, показывают, чтоэтосовершеннонеразрешимыевещи. Речьидетотом, чтоналоговыеорганыпринимаютрешениеовозвратеизлишнеуплаченныхналоговвместныебюджетыибюджетысубъектов. Дело: Калининградскаяобласть, г. Светлогорск–натерриторииэтогогородскогопоселениярасполагалсякрупныйкомбинат-налогоплательщик. Онзаплатилземельныйналогвместныйбюджетг. Светлогорска, апрактическичерез3 годаподалуточненнуюдекларациюинаписалзаявлениеовозвратеизлишнеуплаченногоземельногоналога3 годаназад, т.е. тефинансовыегодазакрылись. НалоговаяпринимаетрешениеовозвратеэтогоизлишнеуплаченногоналогаизбюджетаСветлогорска, ибюджетобнуляется–всеушлонавозврат. ПриэтомадминистрацияСветлогорсканесогласнастем, чтоналогбылизлишнеуплачен. Налоговаяприпринятиирешениянискемегонесогласовывала, онанеобязана. Потомвсудебномпорядкебылопризнано, чтоналоговаяошибласьивозвратбылсделаннеправомерно. Ичтодальше? Ситуациятакова, чторешениемналоговогоорганаместномубюджетупричиненреальныйущерб. КакзащититьсяМО? СветлогорцыпошливСОЮ, ихсразуотправиливАС, тамихтожесначалапослали, т.к. спормеждуМОиналоговыморганомповопросууплатыналогов. АпричемтутМО? Оно–неучастникналоговыхотношений. ВитогеделовзялВАСивынесрешение: искМОСветлогорскаудовлетворить. Никакихобоснованийнебыло, т.к. нетникакихнорм, чтобырешитьделовпользуМО. Приэтомвсепризнавали, чтореальноэторешениебылонеправильнымст.з. того, чтонебылооснованийквозвратуэтойсуммы. Ввопросекомпенсацииущербаникакихспособоврешениянетдосихпор. Поэтому, соднойстороны, налоговыеорганыосуществляютадминистрирование–действуютвпределахБК. ПокаКСнесказал, чтоэтопротиворечитКонституции, т.е. нетничегоугрожающего, ноеслисовершаетсяошибкасостороныналоговыхорганов, тодляееисправленияникакихспособовнесуществует. ТеперьиВАСнет, поэтомуникакихперспективупострадавшихпростонет. И, заметьте, такиеошибкиреальномогутбыть. Сложныедела, разныеподходы. Ноеслиналоговаяпотомпередумала, онатоженеможетэтоисправить, этоситуацииоченьнепростые.

Ещеоднотупиковоедело: плательщиквместоСмольнинскогоокругазаплатилпоошибкевдругойокруг. Смольнинский, которыйнеполучил, пошелискатьправды. Плательщикисчезвнеизвестномнаправлении. МОничегосделатьнеможет, т.к. ононигденеучаствуетвэтихотношениях–нисказначейством, нисналоговыморганом, нисплательщиком, которогонет, нисМО, котороеполучилоиневозвращает. Никакихспособоврешенияэтихситуацийнесуществует. Отсутствиеэтогорегулирования–нарушениеконституционнойгарантииместногосамоуправления, вотношениисубъектовтожевопросстоитинерешается.
Такаясистемаадминистрированияналоговымиорганамивсехналогов, какунас, этонеединственнаявозможнаясистема. Естьдругие, унасжесткаявертикальнаясистемаинадоснейработать.

Главныеадминистраторыиадминистраторыисточниковфинансированиядефицитовбюджетов

Этовсетежеорганыпубличнойвласти, единственное, чтоихменьше. НафедеральномуровнеэтоМинфин, Минэкономразвития, Министерствопромышленностииторговли. Этоорганы, уполномоченныеПравительствомнаосуществлениезаимствований, иониотвечаютзаэтучастьадминистрированияИФДБ(доходирасходотносятсякодномуоргану). Большеговоритьонихнебудем, онипобочные, нонужнопонимать, чтоуотдельновзятого, например, Минэкономразвитиянасегодняшнийденьсуществуетнесколькостатусов: ГРБС, ГАД, ГАИФДБ. Вразныхситуацияхреализуетразныестатусы. Этиобозначение–ГРБСилиГАД–фигурируюттольковбюджетномзаконодательстве, вдругихактахэтитерминынеприменяются, тольконаименованиеоргана. Поэтомунужновсегда, столкнувшисьстакогородаполномочием, связаннымсадминистрированиемдоходовилисраспределениемденежныхсредствизбюджета, определять, какойстатусприэтомреализуется, иприменятьсоответствующиенормыБК. Насегодняшнийденьэтоактуально, т.к. идетактивноесубсидирование, араспределениесубсидийотноситсякстатусуГРБС.

Лекция5. Шевелева. 27.03.2015