Хаманева Н.Ю. Право граждан на подачу обращений // Гражданин и право. – 2000. – № 1

…Каждое письмо и устное обращение является своего рода показателем нужд, запросов и настроений народа. Обращения граждан представляют собой один из главных источников выражения общественного мнения, информации о жизни страны; это своеобразный диалог между гражданином и государством.

В органы власти со своими нуждами и общественно значимыми вопросами ежегодно обращаются миллионы россиян. Во все времена это расценивалось как доверие людей к власти. И оно прямо зависит от того, насколько эффективно и быстро решаются как общие проблемы, так и проблемы каждого человека…

Конституция Российской Федерации (ст. 33) наряду с другими правами и свободами закрепила право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Право на обращение является важным конституционно-правовым средством защиты прав и свобод граждан, одной из организационно-правовых гарантий их охраны.

Обращения граждан представляют собой одну из форм участия граждан в управлении, в решении государственных и общественных дел, способ восстановления нарушенного права. Они являются важным источником информации, полезной при решении вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного развития, содержат в себе сведения о процессах, происходящих в обществе. Право на обращение выступает как один из действенных способов устранения возможных нарушений законности, одно из средств предотвращения правонарушений…

Предложение – такой вид обращения, который не связан с нарушением прав граждан. Предложение направлено на улучшение порядка организации и деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций и т.д., на совершенствование правовой основы государственной и общественной жизни, решение вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер деятельности государства и общества.

Заявление – обращение гражданина в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные организации, к должностным лицам и т.д. по поводу реализации принадлежащего ему права, предусмотренного Конституцией или текущим законодательством (например, на получение пенсии, на очередной отпуск, на обмен жилой площади и т.п.).

Ходатайство – обращение с просьбой о признании за лицом определенного статуса, прав или свобод (ходатайство о признании беженцем, вынужденным переселенцем и т.п.).

Жалоба – обращение гражданина по поводу нарушенного действиями (бездействием), решениями юридических или физических лиц (должностных лиц, государственных или муниципальных служащих и т.д.) права или законного интереса.

Жалоба является важным средством защиты прав, свобод и законных интересов граждан. Она имеет двуединое значение: путем ее подачи гражданин реализует предоставленное ему право и требует восстановления нарушенных прав. Жалоба всегда содержит информацию о нарушении субъективных прав обратившегося или прав конкретных лиц. Право на подачу жалобы является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом личности. Для реализации этого права не нужно чьего-либо согласия и тем более издания актов управления.

Право на обращение имеют не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане, лица без гражданства, общественные организации, например творческие союзы, а также учреждения, организации, предприятия и их должностные лица в целях защиты своих прав и интересов, прав и интересов своих членов. Граждане имеют право направлять коллективные обращения. Такие обращения уместны в тех случаях, когда затрагиваются права и законные интересы группы людей.

В действующем законодательстве закреплено право граждан на обращение в письменной и устной форме. Правильный подход к устной жалобе обеспечивает максимальную быстроту и законность ее разрешения. По несложному вопросу гражданину гораздо проще обратиться именно с устной жалобой, а должностному лицу порой целесообразно сразу же постараться дать на нее ответ. Таким образом, применение устных жалоб способствует сокращению сроков их рассмотрения, устраняет переписку и помогает более оперативно разрешить возникшие вопросы. Конечно, не всегда и не по всем вопросам целесообразно устное обращение. В этих случаях граждане могут подать письменную жалобу. И письменные и устные жалобы имеют одинаковую силу, поэтому форма обращения не имеет преимущественного юридического значения.

Вместе с тем в любом случае поступившее обращение должно быть зарегистрировано, так как с этого момента начинает течь процессуальный срок, в течение которого обращение должно быть рассмотрено. Детальная запись при регистрации поступивших обращений не является излишней формальностью, не осложняет делопроизводство, а, наоборот, упорядочивает его, способствует усилению внимания работников властных структур к обращению гражданина. Опыт показывает, что четкая постановка делопроизводства в значительной мере способствует соблюдению прав и интересов обратившихся граждан.

Органы, призванные рассматривать обращения, могут успешно выполнить свою задачу только в том случае, если обращение содержит определенные сведения: наименование и адрес органа или должностного лица, которому направляется обращение; изложение существа дела; фамилия, имя, отчество обращающегося; адрес либо данные о месте работы или учебы обратившегося; дату, подпись…

Прием обращений предполагает определенную организацию этого процесса, состояние которого отражает способность соответствующих властных структур своевременно и правильно реагировать на запросы и нужды граждан. Это подкреплено тем, что праву граждан на подачу обращений корреспондирует обязанность соответствующих органов, должностных лиц их принять и рассмотреть в сроки, установленные в законе.

Предложения и заявления рассматриваются теми органами, к непосредственному ведению которых относятся затрагиваемые в них вопросы.

Предложения граждан рассматриваются в срок до одного месяца, за исключением тех предложений, которые требуют дополнительного изучения, о чем сообщается лицу, внесшему предложение. Заявления граждан разрешаются в срок до одного месяца со дня его поступления, а те, которые не нуждаются в проверке, - безотлагательно, но не позднее 15 дней со дня получения заявления. В отличие от предложений и заявлений жалобы граждан должны подаваться в инстанции, вышестоящие по отношению к тем, действия которых обжалуются. В том случае, если гражданин выбрал неправильный адресат жалобы, его обращение пересылается в течение пяти дней в орган, полномочный ее разрешить. Закон запрещает направлять жалобы граждан тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются, а также поручать им выполнение проверочных действий. В законодательстве предусмотрены дифференцированные сроки рассмотрения этого вида обращений: а) до одного месяца в случае, когда требуется дополнительное изучение; б) безотлагательно, но не позднее 15 дней со дня получения жалобы, если нет необходимости в дополнительном изучении и проверке; в) в тех случаях, когда для разрешения жалобы необходимо провести специальную проверку, истребовать дополнительные материалы и т.д., сроки разрешения жалобы в порядке исключения могут быть продлены, но не более чем на месяц с сообщением об этом лицу, подавшему жалобу. Заявления и жалобы военнослужащих и членов их семей рассматриваются в сокращенные сроки…

Законодатель возлагает ответственность за разрешение обращений, в частности жалоб, персонально на должностных лиц соответствующего учреждения, предприятия и т.д. Независимо от того, кому была поручена проверка всей жалобы, решение по ней выносится властным волеизъявлением руководителя органа, который по закону наделен этим правом, либо ответственным должностным лицом, уполномоченным соответствующим приказом или распоряжением. Вспомогательный аппарат не имеет права выносить решения по жалобе. Решение по жалобе может быть вынесено не только в письменной, но и в устной форме, если стороны не претендуют на письменный вариант. Вместе с тем думается, что весьма разумна такая практика, когда письменное решение вручается гражданину во всех случаях отказа в удовлетворении его обращения полностью или частично, даже если он на этом не настаивает. Разумеется, должна удовлетворяться и просьба гражданина о получении им письменного ответа даже в случае положительного реагирования на его обращение. К сожалению, на сегодняшний день в российском законодательстве подобные правила отсутствуют. Нормативное закрепление их возможно в новом законодательном акте, регламентирующем эту сферу общественных отношений.

Большой теоретический и практический интерес имеет вопрос о возможности ухудшить положение лица в результате вынесения решения по его жалобе, т.е. может ли вышестоящая инстанция ухудшить своим решением положение гражданина по сравнению с тем, которое было создано обжалуемым административным актом. Обычный отрицательный ответ на этот вопрос основывается на том, что это бы противоречило бы самой идее жалобы: никто не станет обращаться, если это грозит ухудшением его положения.

Жалоба гражданина рассмотрена, решение, удовлетворяющее требование гражданина, по ней принято - следовательно, справедливость восстановлена, но пока только на бумаге. Решение необходимо претворить в жизнь. О его выполнении следует судить главным образом по тому, устранено ли нарушение, восстановлено ли реальное право. Это должно быть осуществлено на стадии исполнения. Следует отметить, что действующее законодательство в сроки для разрешения жалоб включает и время фактического исполнения принятого решения. Однако на практике это очень часто не соблюдается. В некоторых случаях исполнение принятого решения затягивается, вызывая тем самым повторные жалобы. Ситуации в жизни бывают самые разные, и установить единый срок исполнения принятых решений, видимо, сложно. Поэтому в каждом конкретном решении необходимо указывать точные сроки его исполнения, а также должностных лиц, которые несут ответственность за эти сроки.

Решение, принятое по обращению гражданина, может его не удовлетворить. В этом случае гражданин имеет право обжаловать его в вышестоящие инстанции или обратиться в суд.

Важным фактором соблюдения законности, прав и интересов граждан в производстве по обращениям является формирование института ответственности структур, которые их рассматривают, а также в ряде случаев и ответственности самого обращающегося при нарушении им законодательства, действующего в этой сфере. УК РФ содержит статьи, предусматривающие ответственность за клевету и оскорбление. Возможности борьбы с лицами, подавшими жалобы в клеветнических целях, значительно увеличились в связи с установлением в ГК РФ нормы, согласно которой защита личных прав охватывает также защиту репутации, своего имени, гражданской чести.

Особо следует сказать об ответственности государства, его органов (должностных лиц) за нарушение законодательства о рассмотрении обращений граждан. Конституция РФ в ст. 53 провозгласила ответственность государства перед гражданином, подтвердив право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц. Общие положения об имущественной ответственности сформулированы в ст. 16 ГК РФ…

Чайка Ю.Я. За права и свободы человека на основе принципа силы и права. Доклад на 79 сессии Комитета ООН по правам человека. Женева. 23.10.03. // Человек: преступление и наказание. – 2004. – № 2. – С. 3-8.

… Соблюдение прав и свобод граждан, нахо­дящихся в местах лишения свободы, - одно из приоритетных направлений деятельности Российского государства. В процессе реформи­рования уголовно-исполнительной системы в России за последние годы удалось существенно изменить ситуацию в области обеспечения прав осужденных, а также лиц, содержащихся в след­ственных изоляторах. Данная работа была высо­ко оценена летом этого года в письме замести­теля Генерального секретаря Совета Европы, адресованном Председателю Правительства РФ.

С сентября 1998 г. пенитенциарная система России передана из Министерства внутренних дел в ведение Министерства юстиции. Принят целый ряд законов, закрепивших юридические гарантии обеспечения прав и законных интере­сов осужденных, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, создания более гуманных условий их содержания. Реализация этих законов и принятие других мер организаци­онно-правового характера позволили только за два последних года почти на 330 тыс. сократить численность осужденных в местах лишения сво­боды и лиц, находящихся в следственных изоля­торах, и в настоящее время общее количество таких лиц составляет около 855 тыс. человек.

Удалось добиться существенного улучшения условий содержания в следственных изоляторах. Нормы жилой площади практически достигли цифры 4 кв. м, что соответствует международ­ным стандартам. Сегодня переполненность след­ственных изоляторов составляет всего 3 %, тог­да как в 2000 г. она была свыше 70 %, а в от­дельных регионах – более чем в два раза.

В Министерстве юстиции создана специальная правозащитная служба по контролю за соблюдением законности и прав человека в деятельности уголовно-исполнительной системы. Ее создание получило высокую оценку в Совете Европы.

Усиливается общественный контроль за дея­тельностью пенитенциарной системы по защи­те прав подозреваемых, обвиняемых и осужден­ных, в том числе от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения. В сентябре 2003 г. Государ­ственной Думой принят в первом чтении проект федерального закона «Об общественном кон­троле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности».

Пенитенциарная система стала открытой для посещения экспертов международных организаций.

Отметим также, что 15 октября 2003 г. Пра­вительством РФ принято Положение об усло­виях содержания лиц, задержанных за административные правонарушения, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц…