Оценка действующей национальной государственной агропродовольственной политики

Основную часть действующей агропродовольственной политики в России представляет прямая поддержка сельскохозяйственных производителей в форме бюджетных трансфертов, осуществляемая на федеральном и региональном уровнях. При этом, на протяжении 90-х гг. объем бюджетных ассигнований на сельское хозяйство постоянно снижался.

В структуре консолидированного бюджета основной объем расходов на агропродовольственный сектор последние годы приходился на региональный бюджет, а доля федерального бюджета в расходах уменьшалась. Преобладание региональных ассигнований на поддержку АПК в консолидированном бюджете имеет ряд отрицательных моментов:

Во-первых, разнообразие программ и непрозрачность их осуществления на региональном уровне затрудняет получение общей картины регулирования агропродовольственного сектора на региональном уровне.

Во-вторых, объем и структура расходов региональных бюджетов на АПК зачастую не зависит от аграрного потенциала региона, а определяется степенью стремления региональных властей к протекционизму и воссозданию распределительной системы на региональном уровне.

В-третьих, в структуре региональных бюджетных расходов более важное место принадлежит программам поддержки производителей, расходы на общие услуги играют еще меньшую роль, чем в консолидированном бюджете.

В-четвертых, большая доля расходов выделяется на формирование продовольственных фондов, тогда как в федеральном бюджете расходы на закупки в продовольственные фонды практически сошли на нет.

В–пятых, преобладание в региональных бюджетах продуктовых программ объясняется тем, что каждый из регионов стремится достичь самообеспеченности по основным продуктам, причем зачастую такие субсидии выплачиваются на все продукты, без учета сравнительных преимуществ региона. Нередко это приводит к торговым войнам между регионами, к нарушению конкуренции на общероссийском рынке.

В 2002 г. в связи с общей тенденцией к централизации бюджетных расходов на поддержку АПК, а также в связи с передачей на федеральных уровень части бюджетных расходов, в частности, содержания бюджетных организаций АПК произошло некоторое увеличение расходов на аграрный сектор в пользу федерального бюджета.

К бюджетным формам поддержки относится предоставление бюджетных услуг за счет средств бюджетов всех уровней, а также разработка и реализация программ регулирования агропродовольственного сектора.

Бюджетные услуги включат содержание управленческих структур, структур, осуществляющих фито-санитарный, технический, качественный и прочие виды контроля в продовольственной цепи, структур, предоставляющих АПК научные, консультационные, информационные и прочие услуги.

Объемы финансирования общих услуг занимают сравнительно небольшой удельный вес в совокупной бюджетной поддержке аграрного сектора. Но кроме того, зачастую эта поддержка оказывается мало эффективной. 

Так, объем финансирования бюджетных услуг должен определяться, исходя из удельных нормативов затрат (на голову скота, на единицу сельхозтехники, на единицу площади высева сортовых семян и пр.). Однако до сих пор ни на федеральном, ни на региональном уровне нет четко установленных и разработанных нормативов, которые бы принимали во внимание сложившуюся современную ситуацию: финансирование услуг до сих пор осуществляется, исходя из нормативов, разработанных еще в советское время.

В расходах на НИОКР продолжается финансирование не исследовательских программ, разработка которых необходима для трансформации аграрного сектора, но сложившихся исследовательских коллективов. Эффективность многих научных исследований сомнительна. С другой стороны, многие исследования, проводившиеся в советское время за государственный счет, сегодня вполне могут быть переведены на коммерческую основу, если они востребованы производителями.

Аналогично, многие сельхозвузы не в состоянии сегодня готовить квалифицированные кадры для АПК страны, но, тем не менее, продолжают получать бюджетную поддержку. Крайне сложно оценивать эффективность расходов на сельское образование (аналогичная система действует и финансировании науки), поскольку часть расходов осуществляется через Минобразования, и рост или снижение расходов на образование может на деле означать просто перераспределение функций между двумя министерствами. В результате отсутствует полная информация о средствах, которые получают сельскохозяйственные производители за счет бюджета, поэтому оценка эффективности расходования бюджетных средств затруднена.

Программы поддержки сельского хозяйства, в отличие от мер, направленных на предоставление бюджетных услуг, не являются обязанностью государства, они представляют собой определенный общественный договор по расходованию общественных средств на решение той или иной задачи, а это значит, что необходимость их применения должна быть обоснована и доказана.

В последние годы введена программа компенсации процентных ставок по кредитам. Эта программа хорошо зарекомендовала себя в последние годы. Кроме того, в 2001 году была проведена реструктуризация задолженности сельхозпроизводителей, а следовательно, спрос на кредитные ресурсы со стороны аграрного сектора будет расти. Но примеров работающих программ как федерального, так и регионального уровня, очень мало.

В настоящее время планирование регулирования аграрного сектора осуществляется в основном путем корректировки программ, которые применялись в прошлые годы, оценки эффективности программ не проводится. Так, федеральные программы поддержки животноводства включают поддержку производства шерсти, северного оленеводства (совершенно неработающие программы), компенсацию затрат на комбикорма (последние годы средства практически не выделяются), а также поддержку племенного животноводства.

Это приводит к ситуации, когда часть программ, применяемых для поддержки сельского хозяйства, не достигает цели, а иногда и приводит к изъятию средств из аграрного сектора. Основная причина неэффективности мер поддержки – отсутствие долгосрочной стратегии развития сектора, как на общенациональном уровне, так и в отдельных регионах.

Сложилась определенная специализация бюджетов разного уровня по поддержке сельского хозяйства: федеральный бюджет осуществляет в основном программы в области растениеводства, региональные бюджеты – в области животноводства. Это разделение компетенции в значительной мере оправдано и целесообразно, так как рынки зерна, сахара, подсолнечника имеют общенациональную природу, тогда как животноводческая продукция остается пока продукцией региональных рынков.

Все же в целом, из-за отсутствия четкого разделения компетенций бюджетов различных уровней, с одной стороны, все без исключения регионы софинансируют многие действующие федеральные программы, а с другой, в случаях принятия собственных программ поддержки нередко региональные программы вступают в противоречие с федеральными. Так, осуществление региональных программ товарного кредита привело к распространению практики запретов на межрегиональное перемещение продукции и бартеризации аграрных рынков. Региональные программы поддержки племенного дела также избыточно регионализируют племенную политику в сельском хозяйстве. Региональные программы поддержки лизинга конкурируют с общенациональной лизинговой программой.

Является неэффективным действующий в стране порядок организации бюджетного процесса в аграрном секторе, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Порядки расходования средств принимаются уже после утверждения бюджета, то есть средства выделяются не на конкретную программу, а просто на строку бюджета. Очевидно, что в таких условиях ни о каком рациональном использовании средств не может идти речи. Все расходы по программам – не экономически обоснованные суммы, а результат противоборства лоббирующих групп в Парламенте. Это не есть особенность именно транзитной экономики, в других странах сумма расходов определяется также в результате лоббирования интересов различными группами, однако в большинстве стран существует долгосрочная программа развития АПК, в которой определены не только все основные программы, но и порядки их реализации, и распределение финансирования по годам.

В противоречие Бюджетному кодексу, процедура исполнения аграрного бюджета зачастую является еще менее прозрачной, чем его принятия. Например, не все расходы бюджета на АПК находят отражение в статье бюджета «Сельское хозяйство». Некоторые виды расходов, например, расходы на оказание консультационных услуг, не отражаются в бюджете из-за отсутствия соответствующей строки в бюджетном классификаторе. Некоторые расходы проходят по другим статьям, например, финансирование сельского образования и социальная политика.

Бюджетные расходы на АПК не связаны с долгосрочными программами развития сектора как на региональном, так и на федеральном уровне. Это приводит к тому, что бюджетные трансферты не решают стратегических задач аграрной политики, а направлены на финансирование либо уже сложившихся направлений субсидирования, либо на решение проблем в режиме ad hoc. Более того, бюджетные расходы на АПК очень часто задаются не стратегическими целями развития сектора в регионе, но бюджетным классификатором: направления субсидий, содержащиеся в бюджетном классификаторе, инициируют выделение средств на это направление независимо от реальных потребностей аграрной политики. С другой стороны, расходы на осуществление направлений аграрной политики, не нашедших своего отражения в классификаторе, не получают своего отражение в бюджетном плане.

Программы поддержки АПК, отраженные в бюджетных трансфертах, направлены исключительно на поддержку производства, в то время как Россия и все без исключения регионы стоят перед критической проблемой сельского развития. Рост производительности труда в сельском хозяйстве не может произойти без сокращения сельскохозяйственной занятости, но без развития альтернативных источников доходов в сельской местности эта проблема не может быть решена. Такого рода программы могут осуществляться не только за счет собственно расходов на АПК, но и частично за счет социальных статей расходов региональных бюджетов. Нужна консолидация средств социальных статей бюджетов и аграрного бюджета на решение проблемы развития несельскохозяйственной занятости в сельской местности;

Как на федеральном, так и на региональном уровне в АПК создается большое количество государственных организаций, осуществляющих коммерческие операции за счет бюджетных средств. В первую очередь это относится к агентствам по закупке продовольствия в региональные фонды. Такого рода государственные структуры нарушают конкурентную среду в отрасли (и прямо запрещены антимонопольным законодательством РФ), но также ведут к неэффективному расходованию бюджетных средств и монопольному давлению на сельскохозяйственных производителей. В других сферах – таких как кредит, лизинг сельскохозяйственной техники и некоторых других – государственные организации не создаются, но бюджетными средствами наделяются избранные (хотя и по конкурсу) коммерческие структуры, что не исключает отмеченную проблему монополизма и неэффективного расходования средств. Аграрная политика должна быть нацелена не на формирование государственных агентов по реализации той или иной функции, но на содействие образованию соответствующих рыночных институтов. В этой связи бюджетные средства на субсидирование процентных ставок по сезонным кредитам, на субсидирование поставок сельхозтехники и скота на условиях финансового лизинга и на аналогичные направления поддержки АПК должны направляться не некоторым избранным организациям, а всем частным структурам, оказывающим подобные услуги сельскому хозяйству.

В структуре расходов на аграрный сектор продолжают преобладать меры прямой поддержки сельхозпроизводителей, то есть в терминах ВТО - меры «желтого ящика» Соглашения по сельскому хозяйству Уругвайского раунда ГАТТ[15]. В то же время расходы на общие услуги, то есть на формирование институтов и инфрастуктуры сельского хозяйства, что наиболее дефицитно в экономиках переходного типа и что входит в «зеленый ящик» (меры, не подлежащие ограничению по правилам ВТО), находят очень слабое отражение как в федеральном, так и в бюджетах субъектов федерации.