Рекомендации по реформированию агропродовольственной политики

Решение описанных проблем агропродовольственной политики является необходимым условием эффективного развития агропродовольственного сектора России.

Необходимо переориентировать поддержку аграрного сектора в пользу мер, разрешаемых правилами ВТО, особенно на региональном уровне. Речь идет об оптимизации структуры расходов бюджетов различных уровней за счет сокращения программ прямой бюджетной поддержки. Решение этого вопроса является важным и актуальным в свете предстоящего вступления России в ВТО. Правила ВТО, направленные на либерализацию поддержки аграрного сектора, не предполагают отмену поддержки как таковой, но лишь изменение форм поддержки. В этой связи рекомендуется сокращение финансирования мер, наносящих серьезный ущерб функционированию рынков, и увеличение расходов на поддержку разрешенных мер поддержки.

В работе рассматриваются меры, разрешенные правилами ВТО и анализируются возможности оптимизации их финансирования. Основные проблемы, которые возникают на пути оптимизации поддержки в рамках мер зеленого ящика – это проблема разграничения полномочий между различными уровнями бюджетной системы, проблема оптимизации сети бюджетных учреждений, повышения эффективности предоставляемых бюджетных услуг.

В частности, рассматривается возможность оптимизации работы государственных бюджетных учреждений. Речь идет об изменении действующей практики функционирования государственных бюджетных учреждений (ветеринарной службы, гостехнадзора и семенных инспекций), через которые осуществляется финансирование бюджетных услуг.

Специфика подобных учреждений состоит в том, что помимо чисто инспекционных функций они занимаются предоставлением коммерческих услуг. При этом, доходы таких учреждений от легальной коммерческой деятельности не находят отражения в бюджетах. Кроме того, государственные структуры, осуществляющие инспекционные функции, на уровне субъектов федерации нередко являются структурными подразделениями региональных органов МСХ, работу которых они призваны инспектировать, что сводит на нет весь смысл выполняемой инспекционной работы. В этой связи требуется более четкое определение статуса подобных государственных учреждений.

И, наконец, необходимо решение вопроса разработки единых нормативов для предоставления бюджетных услуг бюджетными учреждениями. Этот вопрос напрямую связан с определением объемов финансирования как содержания подобных бюджетных организаций, так и объема бюджетных услуг. Речь идет о разработке и принятии единых нормативов предоставления бюджетных услуг по каждому направлению поддержки с учетом сложившейся в аграрном секторе ситуации.

Анализируется проблема завершения процесса регулирования имущественных отношений с государственными предприятиями (ГУП) системы АПК, а также с ОАО, в которых значительная доля акций принадлежит государству, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.

Необходимо завершить приватизацию предприятий, занимающихся коммерческой деятельностью и являющихся прибыльными, отказаться от практики сохранения участия в предприятиях с целью контроля над их деятельностью, либо с целью улучшения их финансового состояния. Отношения государства с подобными коммерческими предприятиями могут и должны строиться на контрактных условиях (гражданско-правовые договоры).

Одна из важнейших задач государственного регулирования на данном этапе, являющаяся необходимым условием достижения устойчивого роста в сельском хозяйстве России - решение проблемы развития сельской местности. Особенно важное значение эта задача приобретает в связи с необходимостью реализации Программы финансового оздоровления сельхозпредприятий, что может привести к усилению накопившихся в сельской местности проблем занятости, скрытой безработицы и пр.

Программа социального развития сельской местности должна опираться на следующие принципы:

· среднесрочный горизонт планирования мероприятий программы, что соответствует современному горизонту бюджетного планирования в России;

· устойчивость результатов программы и саморазвитие: мероприятия программы нацелены на мобилизацию средств и усилий самого населения, направленных на повышение уровня своей жизни;

· дифференцированный подход к развитию условий жизни сельского населения в зависимости от перспектив социально-экономического развития населенных пунктов и сложившихся поселенческих систем;

· ориентация мероприятий программы на современные и долгосрочные решения, исключение паллиативных, хотя и быстрых, решений;

· ориентация мероприятий программы на многофункциональное развитие сельской местности в противовес сложившемуся сельскохозяйственному развитию.

Реализация таких программ приведет к повышению качества жизни сельского населения, и как следствие – привлечет в сельскую местность квалифицированную рабочую силу и инвесторов.

Принятие рамочного Закона о регулировании сельского хозяйства, устанавливающего основные рамки и правила для государственной политики регулирования агропродовольственного сектора позволит повысить эффективность агропродовольственной политики и придать ей четкую правовую основу.

Первая проблема, которую призван решить предлагаемый закон – отсутствие четкого определения сельскохозяйственного производителя, поскольку до сих пор каждый закон, касающийся сельского хозяйства, дает в своих целях собственное определение.

Во-первых следует определить сельхозпроизводителя в отличие от домохозяйств, производящих сельскохозяйственное сырье и продовольствие для личного потребления. Критерием различия между производителем и домохозяйством является товарность производства, но при современном уровне учета товарность в явном виде не подлежит мониторингу. Поэтому определение сельхозпроизводителя должно базироваться на цензе минимального размера обрабатываемой земли и/или наличия продуктивного скота. При этом предполагается, что хозяйство, имеющее данное количество средств аграрного производства не может быть полностью ориентировано на личное потребление, а производит часть продукции на рынок. С другой стороны, для юридических лиц также следует вести минимальный процент, который занимает сельскохозяйственная продукция в объеме их реализации.

Такое определение позволит уровнять все организационно-правовые формы сельхозпроизводителей перед законодательством, даст всем сельхозпроизводителям равный доступ к программам поддержки агропродовольственного сектора.

Вторая проблема – проблема ограничения субъектов РФ в применении на своей территории мер агропродовольственной политики, нарушающих единое рыночное пространство. К таким мерам относятся прямые субсидии на продукты, регулирование цен, в том числе путем проведения товарных и закупочных интервенций, меры, прямо или косвенно ограничивающие ввоз и вывоз товаров за пределы субъекта федерации, и других мер, приводящих к ограничению конкуренции на рыночном пространстве Российской Федерации. Закон относит такие меры к исключительной компетенции федеральных органов власти и запрещает на региональном уровне вводить такие программы, а также софинансировать федеральные программы, направленные на регулирование рынков.

 Кроме того, серьезной остается проблема межведомственных согласований по вопросам проведения агропродовольственной политики. В настоящее время эффективность поддержки агропродовольственного сектора существенно ограничена необходимостью согласовывать применение той или иной меры поддержки. Так, из-за длительных согласований два года подряд интервенции на зерновом рынке начинались существенно позже, чем решение об этом принималось в Министерстве сельского хозяйства. Наше предложение заключается в том, чтобы с момента принятия Закона о государственных программах регулирования сельского хозяйства, речь о котором пойдет ниже, все решения о конкретных сроках начала и окончания проведения программ в рамках Закона принимались в Министерстве сельского хозяйства, причем Министр сельского хозяйства в такой ситуации несет всю полноту ответственности за эффективность реализации программ агропродовольственной политики.

К запаздыванию мер, утрате гибкости в регулировании сектора, а также к снижению ответственности за проведение агропродовольственной политики в стране.

Необходимость увеличения горизонта бюджетного планирования в агропродовольственном секторе объясняется тем, что субъекты рынка планируют свою деятельность на 3-4 года вперед, и нуждаются в предсказуемой агропродовольственной политике на этот период. В связи с эти, мы считаем необходимым принятие закона о Государственных программах агропродовольственной политики на среднесрочную перспективу, который бы содержал исчерпывающий перечень мер поддержки агропродовольственного сектора, которые будут применяться в этот период с примерными бюджетными ориентирами, которые могли бы пересматриваться в рамках ежегодного бюджетного процесса, но, тем не менее, давать возможность субъектам рынка иметь среднесрочные ориентиры для своего функционирования.

Вторая цель, которую преследует формулировка мер агропродовольственной политики в терминах Государственных программ – создание системы мониторинга эффективности государственной политики в сфере агропродовольственного сектора.

Каждая из программ должна содержать описание целей и задач, на достижение которых она направлена, а также система качественных и количественных индикаторов, с помощью которых можно оценить эффективность осуществления программы.

Оценка эффективности проводится как Министерством сельского хозяйства, так Независимой комиссией. Результаты первой должны отражаться в ежегодном докладе Министерства сельского хозяйства, в котором он отчитывается перед обществом о реализации агропродовольственной политики в предыдущем году, включая степень достижения целей каждой из программ на основе изменения индикаторов эффективности программ.

Кроме того, Независимая комиссия, оценивающая результаты агропродовольственной политики, представляет собственное Заключение, содержащее оценку степени достижения поставленных целей по каждой из программ и целей государственной агропродовольственной политики, а также рекомендации комиссии по прекращению или корректировке программ.

Изменения в агропродовольственной политике, предусмотренные Государственным докладом Министра Сельского хозяйства и Заключением Независимой комиссии отражаются в Законе о Государственных программах агропродовольственной политики на следующие три-пять лет.

Для осуществления такого рода контроля за эффективностью государственных расходов необходимо соответствие формы отражения бюджетных расходов в структуре бюджета применяемым государственным программам и декларируемым целям политики. В то же время, мониторинг бюджетных расходов на АПК практически невозможен из-за существующей структуры бюджетного классификатора. Он не предназначен для отражения целей и функций государственной политики, более того, многие важные функции, реально осуществляемые государством, не отражаются в бюджете из-за отсутствия соответствующих разделов.

Еще одна важная проблема – неполнота классификатора. Бюджетные средства на поддержку АПК представлены в функциональной классификации не в полном объеме. Так, бюджетные расходы на поддержку сельского образования, науки и другие отражаются по другим статьям. Необходимо также максимально детализировать расходы по статье «прочие», что особенно актуально для региональных бюджетов, где зачастую раздел «прочие» по размерам сопоставим со всем остальным аграрным бюджетом.

Именно поэтому для совершенствования управления государственными расходами на сельское хозяйство и обеспечения максимальной прозрачности бюджетных расходов на аграрный сектор необходимо изменить структуру бюджетного классификатора расходов на сельское хозяйство. В отчете предлагается проект Закона о внесении изменений в закон о бюджетном классификаторе. Кроме того, авторами были разработаны методические рекомендации по заполнению классификаторов на федеральном и региональном уровне.

Поскольку разнообразие мер поддержки сельского хозяйства на региональном уровне очень велико, а правила ВТО требуют нотификации всех мер поддержки, в том числе региональных, необходимо иметь возможность идентифицировать применяемые меры с федерального уровня. В то же время, зачастую невозможно без изучения порядка расходования средств по той или иной программе, определить, относится ли она к мерам зеленого, или желтого ящика. Поэтому предлагается сделать срез всех мер поддержки АПК, применяемых в настоящее время в регионах России, путем сбора и изучения не только региональных бюджетов, но и порядков расходования средств на поддержку АПК. Для этого должна быть создана специальная комиссия. После того, как применяемые меры будут классифицированы, следует обязать регионы нотифицировать все изменения мер поддержки и их порядков в федеральных органах власти, подобно тому, как это делают страны-члены ВТО. Необходимо принятие соответствующего Постановления Правительства.

Предлагаемые изменения на федеральном и региональном уровне сделают более обоснованной позицию России на переговорах с ВТО, а также сделают аграрный бюджет более прозрачным для участников рынка и анализа эффективности бюджетных расходов на аграрный сектор.

Правовая неурегулированность проблемы равного доступа к рыночной информации в АПК становится фактором несправедливой конкуренции на рынке агропродовольственной продукции: крупные компании, имеющие возможность собирать собственную информацию о рынках, или компании, имеющие доступ к официальной информации, получают рыночные преимущества перед остальными. Кроме того, неравный доступ к официальной информации становится фактором коррупции в органах управления АПК.

Информационное обслуживание субъектов агропродовольственных рынков должно быть признано одним из первоочередных направлений государственной аграрной политики. Необходимо законодательно признать, что рыночная информация является одним из важнейших факторов производства, существенно влияющих на конкурентность рынков. Необходимо создать законодательные предпосылки для равной доступности всех агентов рынка к информации о аграрной политике, о состоянии рынков, технологической информации. Информационное обслуживание АПК должно стать не актом доброй воли должностных лиц, а их прямой обязанностью.

Законом должен быть установлен перечень данных, которые государство обязуется собирать и распространять среди субъектов рынка. Необходимо законодательно установить обязательность проведения аэрофотосъемки с космических объектов для нужд сельского хозяйства и земельного кадастрирования, условия доступа к этим данным. Нужно установить разграничение ответственности различных органов государственной власти в сборе и распространении информации, запретить платность распространения общедоступной информации (в соответствии с установленным данном законе перечнем) как для параллельных органов власти, так и для субъектов рынка.

Одна из основных задач государственной аграрной политики – обеспечение безопасности продовольствия для населения. С целью защиты интересов конечного потребителя продовольствия в стране и регулирования агропродовольственной внешней торговли с точки зрения продовольственной безопасности в мировой практике используется Международный Продовольственный кодекс (Codex Alimentarius), поддерживающийся ФАО (Продовольственной и аграрной организацией).

Мы предлагаем в соответствие с Международным Продовольственным кодексом разработать Продовольственный Кодекс РФ (Codex Alimentarius), представляющий единый свод стандартов, правил и регламентов, регулирующих производство, переработку, транспортировку, хранение, реализацию продовольственных товаров и сырья для его производства.

Попыткой решить проблему финансового состояния производителей стало принятие в июле 2002 года закона «О финансовом оздоровлении сельхозпроизводителей». Однако, за год действия закона стало ясно, что его принятие не стало достаточным условием решения проблемы, поскольку он не затрагивает более глубоких проблем, решение которых требует шагов, выходящих за рамки реструктуризации задолженности и реорганизации предприятий. При этом и реализация самого закона существенно затруднена по ряду причин. В их основе лежит сохраняющийся диспаритет цен, не позволяющий производителям выполнить условия реструктуризации, а также необходимость банкротства неэффективных предприятий и отсутствие сильной политики сельского развития, направленной на формирование альтернативной сельской занятости. Не на последнем месте стоят бюрократические препятствия, связанные с оформлением документов.

Повышение эффективности сельскохозяйственного производства и снижение убыточности сельскохозяйственных предприятий требует решения более широкого круга проблем, чем реструктуризация задолженности сельхозпроизводителей.

В частности, требует решения проблема сельской занятости, поддержания социальной инфраструктуры, находящейся в ведении сельхозпредприятий, совершенствование процедур санирования и банкротства. При банкротстве сельхозпредприятий необходимо обеспечить сохранение активов сельхозорганизаций на территории того субъекта федерации, где находится сельхозпредприятие. Кроме того, требуется разработать механизм учета земельных отношений при проведении банкротства сельхозпредприятий. Важно также по возможности стремиться сохранить сельхозпредприятие как целостный комплекс. Решение проблем, возникающих при банкротстве сельхозпредприятий, предлагается в проекте Программы снижения уровня несостоятельности в сельском хозяйстве.

Реализация программы предполагает принятие следующих законов:

· О внесении изменений в ст. 178 в закон № 127-ФЗ Федерального закона О несостоятельности (банкротстве) 

· Закон о предоставлении налоговых льгот предприятиям и индивидуальным предпринимателям, представляющим работу населению на территории сельхозорганизаций, ликвидированных в ходе конкурсного производства.

· Закон «О перераспределении субсидий сельскому хозяйству в ходе банкротства и ликвидации сельскохозяйственных организаций». Этот закон позволит создать финансовую основу для реабилитациисельского населения и поддержания социальной инфраструктуры на территории предприятий-банкротов.

· Постановление Правительства РФ о мероприятиях по выявлению несостоятельных сельхозпредприятий.

· Инструкция для органов управления АПК по реализации Программы снижения уровня несостоятельности в сельском хозяйстве.

· Порядок информирования потенциальных инвесторов о процедурах банкротства в сельском хозяйстве.

Результатом реализации Программы станет повышение эффективности сельскохозяйственного производства и снижение уровня убыточности сельскохозяйственных предприятий.

 

http://www.iet.ru/publication.php?folder-id=44&category-id=1561&publication-id=2038

[1] Мерами «зеленого ящика» по правилам ВТО называются меры поддержки сельхозпроизводителей, не оказывающие искажающего воздействия на производство и торговлю.

[2] Безусловно, Россия крупный экспортер, и для нее спрос мирового рынка, вообще говоря, нельзя рассматривать абсолютно эластичным. Однако очевидно, что спрос внешний существенно более эластичен, чем спрос внутренний. Поэтому горизонтальное изображение внешнего спроса на нашем рисунке можно считать не сильным допущением, которое, тем не менее, заметно повышает наглядность представления

[3] Вообще говоря, изменения объемов экспорта удобрений наблюдаются, но не по причине дотаций сельскому хозяйству, а по внешнеэкономическим причинам - например, антидемпинговые процедуры против российских экспортеров.

[4] Е.Серова, Р.Янбых. Кредитование сельского хозяйства в России: состояние и перспективы. – Вопросы экономики, 1996, №8, стр.59-73

[5]В последние годы проводятся формальные конкурсы, на которых все равно отбирают Росагроснаб.

[6] * суммы на 2005 и 2006 год даны в ценах 2004 года

[7] Бюджетирование, ориентированное на результат, – метод подготовки и исполнения бюджета, направленный на повышение эффективности государственных расходов. Он заключается в поэтапной замене затратного метода планирования и исполнения бюджета более прогрессивным методом, при котором планирование, выделение и расходование бюджетных средств обосновывается конечными результатами. (Проект Концепции внедрения бюджетирования, ориентированного на результат от 9 января 2003 года. Министерство Финансов РФ).

 

[8] При том, что сама концепция единого сельхозналога не является продуктивной.

[9] http://www.mcx.ru/dep_doc.html?he_id=457&doc_id=2277

[10] http://www.mcx.ru/dep_doc.html?he_id=457&doc_id=2276

[11] В Алтайском крае – 14 хозяйств (http://www.agro.altai.ru/index.php?l2=newsarc&link2 =viewnews :addnews83f13b94c965e0&ushcookie=9431aa1bedd7379bdb494bcae92fb46b), в Кировской области – 16 (http://www.federal.kirov.ru/news.php?id=1624)

[12] Фиктивные предприятия субсидий, как правило, не получают, поэтому при их ликвидации такой вопрос не стоит.

[13] Законом не предусмотрены последствия отсутствия покупателя на торгах, однако, в случае расторжения договора купли средства от реализации инфраструктурных объектов поступают в местный бюджет. Можно, по-видимому, считать, что концепция создания муниципального предприятия по эксплуатации инфрастуктуры не противоречит духу Закона.

[14] При этом земли, предоставленные в бессрочное пользование и находящиеся под зданиями и сооружениями, принадлежащим предприятию, согласно Земельному кодексу (ст. 36) должны быть переоформлены в собственность предприятия.

[15] Меры государственной поддержки производителей, оказывающие влияние на условия мировой торговли, называются мерами «желтого ящика». К ним относятся, например, ценовые субсидии производителям, импортные тарифы. Меры, не оказывающие влияния на условия мировой торговли – меры «зеленого ящика». Примером таких мер могут служить программы развития сельской местности, помощь сельскому хозяйству в случае стихийных бедствий и другие общие услуги. Меры «зеленого ящика» не учитываются при расчете AMS - агрегированная мера поддержки (aggregate measure of support). Этот коэффициент показывает уровень государственной поддержки аграрного сектора степень влияния внутренней политики на условия международной торговли и подлежит сокращению в странах членах ВТО.

 

Стр: 108
[S1]Не «дорожному»?