Социальная политика: между застоем

И борьбой за власть

Социальная политика имеет две стороны: она касается боль - шинства избирателей. Следовательно, любые непопулярные ме-ры могут вызвать гнев электората и отразиться на результатах избирательных кампаний; она выполняет функцию социального выравнивания, поддерживает стабильность центра, за который идёт борьба большинства партий: и теряющих популярность ли-бералов, и ищущих новый консерватизм христианских партий, и социал-демократов, и надеющихся на лучшее «зелёных». В ус-ловиях кризиса и желания не делать новых долгов социальный бюджет оказывается в сложной ситуации: значительное увеличение невозможно, а сокращение или экономия недопустимы. Пока Германию спасают экономический рост и благоприятная, особенно по сравнению с другими странами зоны евро и Европейского Союза, ситуация на рынке труда. Но абсолютно не яс-но, как долго продлится рост и как долго удастся удержать социальные бюджеты в намеченных границах. В такой ситуации каких-либо значимых реформ быть не может. Невозможны они и по той причине, что половина периода нахождения у власти правящей коалиции миновала, а непопулярные реформы, как правило, осуществляют именно в первые два года.

Социальная политика, таким образом, обречена на затишье, в лучшем случае – на «латание дыр». Однако правящим партиям нужны в этой области темы для обсуждения, чтобы не остав-лять «центр» и быть на виду у избирателя. Они нужны новому министру здравоохранения Д. Бару, который должен доказать способность либералов отстаивать права пациентов. Нужны они и министру труда и социальной политики Урзуле фон дер Лайен, имеющей большие политические планы. 2011 г. – скорее время её неудач, но не все из них будут иметь затяжной характер. Не получилось у фон дер Лайен завершить переговоры по пособию Харц-IV[37]. Примирительный комитет, состоявший из всех парламентских партий, кроме «левых»и представителей земель, не смог выработать общую позицию. 11 февраля 2011 г. Бундестаг повторно проголосовал за прежний правительственный законопроект. По сути, данное голосование должно было обострить проблему Харц-IV. Правительство попыталось бы об-винить СДПГ и «зелёных» в нежелании достигать компромисса. Следует обратить внимание на то, что фон дер Лайен несёт свою долю ответственности в провале: ей не удалось правильно организовать процесс принятия решения. В самом начале переговоров она согласилась с предложением социал-демократов о трёх отдельных подкомиссиях (одной – по минимальной зара-ботной плате, второй – по образовательному пакету и, наконец, третьей – по ставке пособия), которые не были связаны обязательством выработать общее решение: получились дебаты по кругу, так как согласованное на одной подкомиссии не являлось обязательным для другой. После повторного голосования руко-водитель фракции СвДП в Бундестаге Б. Хомбургер неожиданно призвала не делать получателей пособия Харц-IV заложниками; правительство, по её мнению, должно выплачивать им пособия в соответствии с правительственным законопроектом; якобы в бюджете уже заложены на это средства. Со стороны либералов получился явный популизм: закона нет, так как Бундесрат его пока не принял, правовая основа для финансирования отсутствовала, а выплаты должны были как-то осуществляться. Фон дер Лайен пришлось возразить против подобного шага. Но больший удар по ней нанёс Бундесрат и премьер-министры земель. Они дали понять министру труда, кто может решить столь сложный вопрос. Главы правительств Райнланда-Пфальца Бекк (СДПГ), Баварии Зеехофер (ХСС) и Саксонии-Ангальт Бёмер (ХДС) до-говорились продолжить переговоры по Харц-IV. Возникает во-прос, который по непонятной причине аналитиками не ставится: знала ли Меркель о зондировании премьер-министров. Вне-шне всё выглядело следующим образом: Бекк и Зеехофер на ви-ду у журналистов провели беседу, потом Зеехофер объявил о продолжении переговоров и Бундесрат его поддержал. Не стоит забывать, что в правящей коалиции существует практика со-гласования политических ходов между председателями партий. Если Зеехофер позвонил Меркель заранее, не «сыграла» ли бун-десканцлер в очередной раз с фон дер Лайен на её ослабление в политическом Берлине и в ХДС. В любом случае, Меркель так-же включилась в обсуждение проблематики, и 11 февраля стороны договорились о продолжении переговоров. С трудом был достигнут компромисс, выполнять который предстояло той же фон дер Лайен. С 1 января 2011 г. пособие Харц-IV было повы-шено, как первоначально и предполагалось, для почти 4,7 млн человек на 5 евро, то есть до 364 евро в месяц. 1 января 2012 г. последовало повышение ещё на 3 евро. В образовательном пакете для детей из семей с Харц-IV и малообеспеченных семей предусматривались новые услуги: 2 евро на горячие обеды в школах и садах и отдельно 10 евро в месяц на организацию до-суга. При этом получатели услуг из собственных средств допол-нительно к выделенным государством должны были доплатить символический 1 евро. При оплате школьных экскурсий предо-ставлялись 30 евро. В случае необходимости оплачиваются до-полнительные уроки и проездные для школьников. Выплаты на детей в рамках Харц-IV остались без изменения. Правительство увеличило свою долю на оплату расходов на аренду жилья и отопление на 1,2 млрд евро, разгрузив тем самым бюджеты го-родов и коммун. До 2013 г. правительство планирует направить в коммуны 400 млн евро с тем, чтобы последние инвестировали средства в организацию социальной работы с молодёжью или в организацию питания в группах продлённого дня. Для разгрузки коммун было решено передать с 2014 г. выплату социальных пенсий полностью в ведение федерального бюджета. До 2015 г. города и коммуны сэкономят на этом около 12,24 млрд евро. Первоначально федеральное правительство собиралось ор-ганизовать выплату по образовательному пакету следующим об-разом: коммуны принимают решение о предоставлении услуг и используют собственные средства, правительство в течение 2-х лет компенсирует им затраты. Принятое компромиссное реше-ние оказалось иным: деньги должны выделяться городам и ком-мунам максимально быстро, а те в свою очередь обязуются их также быстро расходовать. Решено было ввести нижнюю планку заработной платы, а, по сути, минимальную заработную пла-ту для лиц временно принятых на работу на уровне предусмотренной тарифной системой заработной платы. В тех отраслях, где тарифных договоров не было, минимальная заработная пла-та для этой категории лиц отсутствовала. Как видно из сказанного выше, социальный бюджет возрастает. Поэтому правитель-ство решило перераспределить имеющиеся средства: 4 млрд из бюджета Федерального ведомства по труду пошли на финанси-рование компромисса по Харц-IV[38]. Результатом подобного ша-га станет увеличение долгов Федерального ведомства по труду, которое, главным образом, финансируется за счёт средств рабо-тающего населения. По предварительным оценкам размер дефи-цита в бюджете Ведомства может достигнуть 9,6 млрд евро[39].

Итак, фон дер Лайен срочно была нужна собственная новая социальная тема и она нашла её – квота для женщин в правлениях и наблюдательных советах крупных немецких компаний. В течение 10 лет действовало соглашение между политикой и фирмами о добровольном повышении доли женщин[40]. Несмотря на это, к 2011 г. 97% мест в правлениях оставались в руках муж-чин, как и 90% мест в наблюдательных советах. По словам фон дер Лайен, Федеративная Республика не может больше позволить себе игнорировать половину своих талантов. Она предложила 30%-ное обязательное представительство обоих полов в правлениях и в наблюдательных советах, а в случае нарушения потребовала применения санкций. Французы, к примеру, согла-совали, что решения наблюдательного совета действуют, но вы-боры в его состав признаются недействительными, поэтому и заработная плата членам наблюдательного совета не выплачивается, если квота не соблюдается. Подчеркну, что речь для фон дер Лайен шла только о крупных фирмах, акции которых торгуются на бирже[41], и о квоте в правлениях и наблюдательных советах. То, как фирмы будут готовить кадры, оставалось их внутренним делом. Закон, по мнению фон дер Лайен, может по-служить катализатором, способствовать привлечению внимания к квоте и на других предприятиях. Свои предложения министр труда высказала в интервью журналу «Der Spiegel»[42]. Она проинформировала канцлера о возможности дать интервью заранее, правда, не упомянула, что планирует назвать в нём конкрет-ную цифру – 30%. Как оказалось в последствии, это обстоятель-ство разозлило Меркель. При этом её, по всей видимости, не смутило, что фон дер Лайен фактически вторгается в сферу пол-номочий Кристины Шрёдер, министра по делам семьи, пожилых людей, женщин и молодёжи. За один день до интервью Шрёдер также получила информацию о нём от фон дер Лайен и начала действовать на опережение. За три дня до публикации интервью министра труда вышла статья Шрёдер в «Handelsblatt», в которой она высказалась против обязательной квоты и за доброволь-ность[43]. И, наконец, за два дня до поступления журнала «Der Spiegel» в продажу краткая информация об основном тезисе фон дер Лайен стала доступна в Интернете. Генеральный секретарь К. Линднер согласовал с тогдашним председателем СвДП Вестервелле позицию партии и выступил перед журналистами пр-тив обязательной квоты. Зеехофер также возражал против введения квоты на фирмах, но с иной аргументацией: ХСС только несколько месяцев до этого с большим трудом ввела квоту на представительство женщин в самой партии, с экономикой нуж-но пока подождать. В коалиции наметился очередной спор. При-чём он касался однопартийцев: и фон дер Лайен и Шрёдер пред-ставляли христианских демократов. Меркель не поддержала фон дер Лайен. На заседании фракции фон дер Лайен пришлось вы-слушать от депутатов обвинения в том, что она борется за собственный профиль в коалиции. Меркель же призналась на засе-дании федеральных министров от христианских партий, что не советовала фон дер Лайен обнародовать планы по квоте. Но фон дер Лайен длительное время готовилась к такому обнародованию. Ещё во второй половине 2010 г. она поручила составить экспертное заявление о представительстве женщин в экономике. В конце концов, Меркель приняла очередное компромиссное решение: оба министра должны встретиться с 30-тью представителями крупных фирм. Добровольное обязательство фирм должно пока остаться, потом можно будет вернуться к вопросу о квотах.

Не следует забывать, что фон дер Лайен упорно борется за то, чтобы стать социальным лицом ХДС. До этого – в большой коалиции – ею были пролоббированы обязательные места для детей в яслях (см. ниже) и так называемые родительские деньги. Она просила Меркель назначить её министром здравоохранения или рекомендовать в Комиссию Евросоюза. Канцлер с упорством не отпускает фон дер Лайен в свободное плавание, например, в ту же Комиссию. Но это ей не удаётся. Фон дер Лайен теперь стала заместителем председателя Христианско-де-мократического союза; для дальнейшего укрепления в партии позиция хорошая. Кроме Меркель амбициям фон дер Лайен мо-гут помешать в будущем пока не привлекшие внимания, но при необходимости вполне скандальные вопросы, касающиеся её стиля руководства. В Министерстве труда ею сознательно используется моббинг. Одной из жертв стал государственный сек-ретарь Андреас Шторм (ХДС). Она не предоставляет ему слова, подчёркивает отсутствие прилежания и, несмотря на последнее, желая избавиться от него, рекомендовала Шторму перейти в Бундестаг. Известно, что вместо него она хотела бы принять на работу Аннетте Нидерфранке. Неожиданно четыре спичмейкера друг за другом были уволены из министерства. Руководитель отдела Георг Рехт объявил, что преждевременно уходит на пен-сию. Элизабет Найфер-Порш, руководитель отдела политики на рынке труда, лишилась полномочий в вопросах привлечения на немецкий рынок труда профессиональных кадров.

Спор с К. Шрёдер не был случайным. Фон дер Лайен созна-тельно вытесняет другого министра с поля семейной политики, хотя, как уже отмечалось выше её министерство не имеет полномочий в этой сфере. Ни о какой коллегиальной работе речь не идёт. На конец июня 2011 г., когда Шрёдер должна была уйти в краткосрочный декретный отпуск, фон дер Лайен назначила крупное мероприятие «Женщины на руководящих постах». Шрё-дер упрекала её, что она сделала это намерено. На этом фон дер Лайен не остановилась: она создала в Минтруда специальный отдел по работе с женщинами и семьёй. Кроме того, она уполномочила институт «Allensbach» провести исследование собственного имиджа среди немцев и чрезвычайно обрадовалась, ко-гда было установлено, что её по-прежнему воспринимают как министра по делам семьи. Над её пиаром стал работать Даниэль Деттлинг, который теперь возглавляет фирму «re:publik»[44].

Такая ситуация заставила Кристину Шрёдер сократить декретный отпуск до минимума. Она не смогла использовать свою беременность и роды для укрепления собственного имиджа. Более того, она некоторое время сознательно скрывала беремен-ность. Шрёдер сообщила Меркель в начале февраля, что собирается уйти в декретный отпуск на 14 недель. О министре Шрёдер немцам известно мало[45]. Крупные заголовки появились, по-жалуй, лишь однажды, когда она выступила в защиту немецких детей от иностранных сверстников, которые называют их «немецкой картошкой», «проститутками» и т.п. Всё это Шрёдер на-звала дискриминацией на «школьном дворе». Её слабость даёт возможность продолжать утверждаться фон дер Лайен, хотя Меркель, предлагая Шрёдер в 2009 г., по всей видимости, хоте-ла ослабить первую. Пока у Шрёдер, как и у других молодых функционеров в ХДС и в иных партиях, мало что получается. Создаётся впечатление, что это поколение без страстей и энтузиазма не отдаётся полностью политике, а тягостно занимается этой работой. 16 мая Шрёдер начала кампанию по привлечению добровольцев в социальную сферу. С реформой Бундесвера в со-циальных учреждениях перестали работать лица, проходившие альтернативную службу. Официальный лозунг кампании: «Ничто не имеет большего значения, чем стать нужным». На сайте министерства можно познакомиться с оптимистическими данными: со стартом добровольной службы в ней оказались готовы участвовать 17,3 тыс. человек, но в этом показателе учтены и 14,3 тыс. человек бывших «альтернативников», которые продли-ли свою службу[46]. Следовательно, поступило только 3 тыс. новых заявлений. Потребность же в социальных работниках составляет около 90 тыс. мест.

Пока Шрёдер не очень удачно пытается оказать давление на земли в вопросе увеличения мест в яслях. (Проблема политиче-ская, так как правительство пытается улучшить демографическую ситуацию). Цель – обеспечить детей старше одного года местом в яслях; а это требует создания 200 тыс. новых мест. По данным министра, из 2,15 млрд евро, выделенных федерацией до 2013 г. на реализацию этой цели, запрошены только 1,24 млрд. Шрёдер, естественно, обвинила в нерасторопности зéмли. Здесь следует учесть несколько обстоятельств: во-первых, по всей видимости, потребность в местах была занижена, на самом деле она выше; во-вто рых, создаваемые места в дальнейшем придётся финансировать землям и коммунам, у которых в бюд-жетах и на уже имеющиеся не хватит средств; в-третьих, толь-ко в 2011 г. было изменено законодательство по шуму; теперь соседи, которые не хотят иметь рядом детский сад, не смогут по-жаловаться на шум и воспрепятствовать строительству; в-чет-вёртых, есть сады и ясли, которые курируются церквями, им также потребуется финансовая поддержка; в-пятых, уже сейчас ясно, что не будет хватать воспитателей; данная проблема приведёт к дополнительной перегрузке работающего персонала. Ес-ли места в яслях с 2013 г. не будут предоставлены всем желаю-щим, то возможно обращение пострадавших родителей в суд. Можно предположить, что так и будет. Известно, что родители уже создают специальные инициативные группы. Коммуны и земли в этой связи требуют улучшение финансирования, а Шрё-дер указывает на оставшиеся свободные средства. Диалога пока не получается. Города и коммуны добиваются отказа родителям в праве обжалования в судебном порядке нехватки мест в яслях.

Ещё одна интересная тема связана с Кристиной Шрёдер; речь идёт о пособии по уходу за ребёнком. Инициатором введе-ния пособия стал Христианский социальный союз. В ноябре 2011 г. ХДС, ХСС и СвДП договорились о его введении. ХСС реанимировал решение большой коалиции, которое так и не было осуществлено[47]. В коалиционном договоре этого федерального правительства было записано, что родители детей до 3-х лет, которые не воспользуются местами в яслях и будут воспитывать детей дома, должны получать в месяц с 2013 г., то есть со времени вступления в силу государственной гарантии на место в яслях, 150 евро. Либералы скептически относились к идее посо-бия по уходу за ребёнком. СДПГ и «зелёные» критикуют его: по их мнению, в яслях реализуются специальные пропедевтические программы, дети мигрантов осваивают немецкий язык. В случае введения пособия дети из необеспеченных семей будут оставаться дома и не будут участвовать в этих программах. Принятое решение, как и всё, что связано с социальной сферой, носит компромиссный характер. Итак, родители, которые воспитыва-ют детей дома, со второго года жизни ребёнка с 2013 г. начнут получать 100 евро в месяц. Только с 2014 г. пособие достигнет 150 евро, первоначально запланированной величины. Единственное исключение, на которое пришлось согласиться ХСС – в первый год жизни ребёнка выплат осуществляться не будет. Кристина Шрёдер не делала секрета из того, что данное пособие для неё является премией «для пребывания у плиты»[48]. До при-нятия компромисса она предложила выплачивать пособие толь-ко матерям, которые работают неполный рабочий день. Зеехофер ответил резко: нужно уважать не только работающих жен-щин, но и женщин, которые просто хотят воспитывать своего ребёнка. Шрёдер высказала сомнения и относительно размера пособия. По её мнению, оно большое. Кристина Хадертхауэр (ХСС), министр по социальным вопросам Баварии, пошла ещё дальше: с её точки зрения, пособие должны получать все женщины, воспитывающие детей, даже если они работают полный день. Смысл пособия в этом случае теряется полностью. Шрёдер и после принятого компромисса продолжала вызывать раз-дражение Зеехофера и ХСС[49]. Она заявила «Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung», что при подготовке законопроекта нуж-но ориентироваться на опыт отдельных федеральных земель, в частности, Тюрингии[50], где пособие выплачивается только в том случае, если ребенок посещает ясли. Зеехофер дал понять, что позиция Шрёдер его не интересует.

В системе здравоохранения Федеративной Республики существенных изменений в 2011 г. не произошло, хотя на некото-рые тенденции стоит обратить внимание. В мае, после отставки Вестервелле с поста председателя СвДП и избрания тогдашнего министра здравоохранения Ф. Рёслера на пост председателя либералов, в партии разгорелась дискуссия, что пост министра здравоохранения не является для лидера партии перспективным. На нём не получится вернуть поддержку избирателей. Поэтому Райнер Брюдерле перешёл в Бундестаг на должность главы фрак-ции либералов. Б. Хомбургер освободила эту должность, став за-местителем председателя СвДП. Вместо Р. Брюдерле минист-ром экономики был назначен Ф. Рёслер, а во главе менее популярного Министерства здравоохранения встал Даниэль Бар, ра-ботавший в том же министерстве государственным секретарём.

Даниэль Бар – политик-технократ из молодого поколения[51]. Парадоксально, но также как Рёслер и Шрёдер, Бар считает по-литику хобби, а не профессией и не собирается заниматься ею всю жизнь. А это кардинальным образом изменяет отношение к политической ответственности.

Большую часть года Бар использовал для того, чтобы укрепить своё положение на посту министра здравоохранения. 3 ав-густа правительство одобрило законопроект, согласно которому врачи, открывающие практику в сельской местности, получают дополнительное финансирование. Расширятся возможности по выписке дорогих препаратов, а через 5 лет они получают право переехать из сельской местности в город. Кроме того, объединение врачей предоставляет им финансовую помощь на обустройство практики. В декабре законопроект был одобрен бундес-ратом и вступил в действие с 1 января 2012 г. В конце года Ми-нистерство юстиции и здравоохранения подготовили другой за-конопроект – о правах пациента. Согласно ему пациенты долж-ны получать подробную информацию о своём лечении. Все фак-ты, касающиеся терапии, врач будет обязан разъяснить пациен-ту доступным языком. Пациенты смогут знакомиться по их же-ланию с карточками и записями врача, а также получать подробную информацию о том, что оплатит его больничная касса и что он сам. Кроме этого, Бар сообщил о намерении штрафовать врачей, заставляющих долго ожидать пациентов очереди на приём. Последние две меры носят скорее популистский характер, они призваны повысить популярность либералов, продемонстрировать их готовность защищать интересы граждан.

В 2011 г. начала работать премиальная система. Частные больничные кассы подняли взносы, многие их пациенты в нача-ле 2012 г. захотели перейти в государственную систему боль-ничного страхования. Эксперты от ХДС и СДПГ предположили, что государственная и частная системы до 2020 г. будут объединены, потому что кризисы на финансовых рынках снижают доходы частных больничных касс. Они уже начали сокра-щать каталог услуг, и отказывать пациентам в оплате лечения с формулировкой «медицински необоснованно».

*     *     *

И хотя, на первый взгляд, качественно новых тенденций в социальной политике за прошедший год не появилось, она всё равно остаётся чрезвычайно интересной и важной по нескольким причинам. Именно в социальной плоскости разворачивает-ся борьба за власть, прежде всего в ХДС – из-за инициатив фон дер Лайен партия теперь обязана демонстрировать успехи в этой сфере. Стало очевидным, что министр труда умеет подготавливать необходимые инициативы, одновременно у неё не хватает политического влияния. 2011-й год, вне всякого сомне-ния, её многому научил. Можно предположить, что Меркель станет труднее сдерживать активность фон дер Лайен. Без эффективной социальной политики партия не сможет выиграть предстоящие выборы. Именно поэтому Хорст Зеехофер пытается реализовать его проект пособия по уходу за детьми. Трудность в том, что такая реформа требует перераспределения статей социального бюджета. Политики продолжат реформы соци-альной сферы и после выборов 2013 г. Пока речь идёт о перераспределении финансирования или о компромиссах, которые весьма далеки от реформ. Социальная политика важна и потому, что в настоящее время в ней приобретают опыт молодые по-литики ХДС и СвДП. Пока не очень удачный. Технократизм в политике не находит поддержки у населения. Но если Шрёдер, по всей видимости, не будет иметь серьёзного политического бу-дущего, то Д. Бар за несколько месяцев на посту министра показал, что его политический потенциал пока явно не раскрыт.

Глава 3*