Анализ состояния общеобразовательных учреждений Ставропольского края по результатам паспортизации

Вопросы повышения эффективности бюджетных расходов общеобразовательных учреждений в Ставропольском крае

Москва 2005

Подготовлено Центром фискальной политики при участии Министерства образования Ставропольского края при содействии Института «Открытое общество» (Будапешт)

Содержание

Введение. 4

1. Анализ состояния общеобразовательных учреждений Ставропольского края по результатам паспортизации. 5

1.1. Показатели эффективности использования действующей сети образовательных учреждений 8

1.1.1. Отношение фактической численности детей к плановой. 8

1.1.2. Число детей на одного занятого. 9

1.1.3. Удельные расходы на одного ребенка. 11

2. Подушевой норматив как основа повышения эффективности бюджетных расходов в общем образовании. 14

3. Законодательная основа расчета подушевого норматива. 19

3.1. Федеральное законодательство. 19

3.2. Региональное законодательство. 20

4. Порядок определения подушевого норматива бюджетного финансирования. 22

4.1. Подходы к расчету нормативных затрат. 22

4.2. Расчет образовательных субвенций с применением норматива. 28

4.3. Особенности перехода к нормативному подушевому финансированию.. 29

4.3.1. Компенсирующее финансирование. 29

4.3.2. «Сглаживающее» финансирование. 30

5. Примеры расчетов подушевых нормативных затрат. 31

Заключение. 43

Приложение 1. Методические рекомендации по расчету норматива и образовательных субвенций из бюджета Ставропольского края в местные бюджеты на финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного общего образования. 45

Приложение 2. Список основных законодательных актов, влияющих на финансирование общего образования Ставропольского края. 50

   

Введение

 

Представленная вниманию читателей брошюра – один из результатов выполнения проекта «Образовательный менеджмент и реформирование финансов в России» (“Education Management and Finance Reform: Russia”). Поддержка данного проекта осуществлена Институтом «Открытое общество», Будапешт (Open Society Institute, Budapest).

Целью данного проекта является выработка рекомендации по совершенствованию финансирования и управления в области образования на примере некоторых муниципалитетов Ставропольского края. В данной брошюре содержатся рекомендации по повышению эффективности бюджетных расходов общеобразовательных учреждений.

Проблема повышения эффективности бюджетных расходов на общее образование в настоящее время стоит не только перед местными органами власти, которые являются учредителями общеобразовательных учреждений и финансируют их из своих бюджетов, но также и перед органами власти субъектов Российской Федерации, которые с 1 января 2005 года осуществляют частичное финансирование школ в виде образовательных субвенций.

В Ставропольском крае для решения проблемы повышение эффективности бюджетных расходов на образование летом 2004 года проводились мероприятия по паспортизации образовательных учреждений. В первой части брошюры представлен анализ состояния общеобразовательных учреждений Ставропольского края по результатам паспортизации.

Заполненные образовательными учреждениями формы паспорта через каждые полгода отчетного периода дают исходную информацию для мониторинга состояния образовательных учреждений. В подготовленном материале представлен подход к анализу и интерпретации данных паспортизации для целей повышения эффективности и результативности бюджетных расходов Ставропольского края на образование.

На региональном уровне задаются общие правила игры по распределению бюджетных средств на основе норматива через образовательную субвенцию. То, на сколько четкими будут эти правила, важно для местного уровня и уровня школы, которые должны будут обеспечить целевое использование бюджетных средств, переданных в виде субвенции. Поэтому порядок и способ определения нормативных затрат важны для доведения субвенции до каждого образовательного учреждения. Этих четких правил в настоящий момент федерация субъектам не предоставила. В результате большинство субъектов Российской Федерации оперирует средними удельными расходами на ребенка в части расходов, входящих в состав субвенции (оплата труда с начислениями, прочие текущие учебные расходы), что ухудшает финансовое состояние образовательной отрасли в результате неэффективного распределения ресурсов: при «равном» финансировании (аналог «средней температуре по палате») предоставляется «неравная» образовательная услуга.

Благодаря тесной работе Министерства образования Ставропольского края с Центром фискальной политики был применен подход при расчете норматива, основанный на тезисе о выравнивании доступа к стандартной минимально гарантированной бюджетной услуге для любой категории обучающихся независимо от их места проживания (городская или сельская местность) и социального статуса. Таким образом, применен подход расчета нормативных затрат для предоставления «равной» образовательной услуги при «неравном» финансировании.

Во второй, третьей и четвертой частях брошюры рассмотрены подходы к определению нормативного подушевого финансирования как инструмента повышения эффективности бюджетных расходов в рамках действующего законодательного поля. В частности, описан методологический подход к определению подушевого норматива, проанализированы федеральные и региональные законодательные и нормативные акты и предложен порядок расчета образовательных субвенций.

Методологический подход, применяемый Центром фискальной политики, при реализации проекта основывается на тезисе, что образование – это бюджетная услуга, гарантированная конституционно. Государство взяло на себя обязательства по предоставлению общедоступного и бесплатного «дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях» (ст. 43 Конституции РФ). То, что в Конституции записаны государственные гарантии предоставления бесплатного образования, означает, что государство гарантирует некоторую стандартную, усредненную услугу. Возникает потребность определить и разграничить эту гарантированную государством стандартную норму, финансирование которой должно осуществляться из государственного бюджета, и дополнительные расходы, неизбежно возникающие при диверсификации образовательной услуги в конкретных муниципалитетах. Такое разграничение протекает в рамках недостаточных бюджетных ресурсов в отрасли, что требует проведения мероприятий по оптимизации бюджетных расходов на образование и создания стимулов эффективного управления отраслью.

В заключительной части брошюры представлены примеры расчетов подушевых нормативных затрат на ребенка. Расчеты проводились на основе данных, предоставленных экспериментальными территориями Ставропольского края. Экспериментальные территории представлены муниципальными образованиями как городского, так и сельского типа. Примерно 2/3 образовательных учреждений этих муниципальных образований являются сельскими. Таким образом, отработка механизмов совершенствования и управления в сфере образования охватывала общеобразовательные учреждения, как с высокой, так и с низкой наполняемостью классов.

 Предложения по совершенствования управления и финансирования в образовании рассмотренные в данной брошюре содержат в себе рекомендации по внедрению практически применимых механизмов, использование которых возможно как на региональном, так и на местном уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

 

Анализ состояния общеобразовательных учреждений Ставропольского края по результатам паспортизации

 

Паспортизация общеобразовательных учреждений явилась важным этапом в реализации краевого законодательства по повышению эффективности и результативности бюджетных расходов Ставропольского края на образование.

Мероприятия по составлению паспортов образовательных учреждений проводились Министерством образования Ставропольского края на основании:

- Постановления Правительства Ставропольского края от 21.04.2004 №57-п «Об этапах и основных направлениях проведения инвентаризации бюджетных обязательств бюджета Ставропольского края с целью определения их эффективности и ориентации бюджетных расходов на достижение конечных социально-экономических результатов»,

- Распоряжения Правительства Ставропольского края от 24.06.2004 №265-рп об утверждении «Концепции оптимизации бюджетных расходов в сфере образования и рационализации сети образовательных учреждений Ставропольского края».

Особенностью паспортизации образовательных учреждений представляется сбор информации для реализации целей, заявленных в Концепции оптимизации мероприятий по реформированию механизмов бюджетного финансирования общего образования и управления отраслью. В этом документе ставятся две основные цели:

- повышение качества услуг и доступности общего образования,

- повышение прозрачности бюджетных расходов.

При этом основные направления реформирования, определенные Концепцией, следующие:

· разграничение расходных обязательств между краевым бюджетом и местными бюджетами,

· внедрение подушевого нормативного финансирования учреждений общего образования,

· предоставления образовательным учреждениям финансово-хозяйственной самостоятельности,

· развитие механизмов контроля качества образовательных услуг, раскрытия и распространения информации о результатах деятельности образовательных учреждений,

· рационализация сети образовательных учреждений,

· обеспечение условий для реализации государственного стандарта общего образования.

В Концепции паспортизация учреждений общего образования края предусмотренав качестве мероприятия по внедрению подушевого нормативного финансирования учреждений общего образования. Тем не менее, проведенные летом 2004 года мероприятия паспортизации могут способствовать реализации всех направлений реформирования.

В целом можно заключить, что паспортизация образовательных учреждений Ставропольского края была проведена своевременно и принесла множество положительных результатов:

- данные паспортов сопоставимы по районам и образовательным учреждениям Ставропольского края, что дает дополнительные возможности для анализа эффективности и результативности бюджетных расходов на образование,

- расширена возможность анализа внебюджетных доходов образовательных учреждений,

- имеющейся информации достаточно, чтобы наметить основные области эффективности / неэффективности бюджетных расходов на образование.

Кроме того, в результате паспортизации были выявлены основные области неэффективности бюджетных расходов в образовании:

1. в среднем не оптимальна штатная численность образовательных учреждений;

2. высока дифференциация удельных расходов по однотипным образовательным учреждениям;

3. высока межрайонная дифференциация удельных расходов;

4. вызывает сомнение достоверность информации о фактической численности учащихся в учреждениях дополнительного образования.

Области неэффективности бюджетных расходов в образовании были обнаружены с помощью анализа основных показателей эффективности использования действующей сети образовательных учреждений, рассчитанных на основе информации паспортов. Эти показатели являются наиболее информативными для целей повышения эффективности и результативности бюджетных расходов Ставропольского края на образование. Кроме того, такие показатели могут являться основой для мониторинга и текущей оценки эффективности использования действующей сети и бюджетных расходов.

Анализ показателей эффективности проводился на основании информации более чем по 1 295 образовательным учреждениям Ставропольского края. По масштабности эта выборка репрезентативна. Ниже представлена информация по числу анализируемых бюджетных учреждений и численности учащихся / воспитанников в них (Таблица 1).

 

Таблица 1

Информация по анализируемым бюджетным учрежденям (по 26 районам/городам Ставропольского края) на 01.01.2004 года по разделу "Образование"
Тип бюджетного учреждения	Число бюджетных учреждений, шт.	Численность потребителей бюджетных услуг в них, чел.
Дошкольные образовательные учреждения	491	39 271
Школы - детские сады	6	1 797
Школы - детские сады (Прогимназии)	2	176
Начальные общеобразовательные школы	51	4 157
Основные общеобразовательные школы	29	3 053
Средние общеобразовательные школы	370	181 368
Гимназии и лицеи	9	6 379
Центры образования	3	3 979
Вечерние школы	28	7 587
Специальные школы	7	1 015
Специальные школы - интернаты	9	999
Интернаты	5	954
Детские дома	18	809
Учреждения дополнительного образования	68	42 885
Учреждения дополнительного образования спортивной направленности	33	15 469
Оздоровительные лагеря	10	1 818
Прочие учреждения*	156	5 538
Итого	1 295	317 254
* - в том числе приемные семьи, аппарат, централизованные бухгалтерии, хозяйственные группы, УПК и т.п.

 

Анализ итогов паспортизации проводился на основе данных по дошкольным образовательным учреждениям (38%), общеобразовательным школам (35%), учреждениям дополнительного образования (8%), вечерним школам (2%) (Диаграмма 1). По численности потребителей бюджетных услуг в анализируемых образовательных учреждениях свыше 59% школьники, 12% воспитанники детских садов, 19% детей, посещающих учреждения дополнительного образования, 2% обучающихся в вечерних школах.

 

Диаграмма 1