Подушевой норматив как основа повышения эффективности бюджетных расходов в общем образовании

Основной подход к расчету норматива финансирования общеобразовательных учреждений – это формирование бюджета исходя из минимальных (конституционно-гарантированных) норм для реализации государственного стандарта общего образования.

Расчет нормативных величин производится с учетом конституционных норм, а также законодательных актов как прямого, так и непрямого действия.

Согласно Конституции РФ[5] гарантируется «общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях». Кроме того, в пункте 5 статьи 43 Конституции говорится, что «Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования».

Определение норматива расходов на реализацию государственного стандарта проводится по видам общеобразовательных программ, так как законодательные акты прямого действия на федеральном уровне определяют различную их стоимость. Получение образования в гимназическом или лицейском классе (надбавки к оплате труда), классе коррекции (надбавки к оплате труда, меньшая наполняемость классов) или компенсирующего развития (меньшая наполняемость классов) дороже, чем в классах для обучения по обычной общеобразовательной программе.

В Законе РФ «Об образовании»[6] говорится, что «Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти в пределах их компетенции устанавливает федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, определяющие в обязательном порядке обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников». Понятие «основные образовательные программы» появилось в законодательных актах федерального уровня, в том числе и в Законе «Об образовании», в последние годы (2002-2004 г.г.). При этом «государственные образовательные стандарты могут устанавливаться по отдельным дополнительным образовательным программам в порядке, определяемом федеральным законом»[7], а также «при реализации образовательных программ для обучающихся с отклонениями в развитии могут быть установлены специальные государственные образовательные стандарты»[8]. Таким образом, в 2004 году в Законе «Об образовании» закрепляется понимание того, что включается в государственный образовательный стандарт: это не только общеобразовательные программы в обычных классах, но также коррекционные программы и программы повышенного уровня.

Таким образом, в Методических рекомендациях Центра фискальной политики предлагается использовать для учета специфики контингентов детей систему поправочных коэффициентов к минимальному нормативу бюджетного финансирования.

Определяется стоимость бюджетной услуги на учащегося по ступеням обучения, так как на разных ступенях обучения преподается различное количество учебных часов. На первой ступени обучения (1-4 классы) 25 часов а неделю, 34 часа – на второй (5-9 классы), 36 – на третьей (10-11 классы).

При расчете нормативных затрат также учитывалась специфика образовательных учреждений (малокомплектные школы, сельские школы) через систему поправочных коэффициентов.

Актуальность проблемы перехода на нормативное подушевое финансирование на муниципальном уровне подтверждается изменениями законодательства федерального уровня, в частности, в результате вступления в силу Закона Российской Федерации №123-ФЗ, по которому «органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями по обеспечению в части реализации государственного стандарта общего образования государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования…, в том числе за счет субвенций, … в соответствии с утвержденными законами субъектов Российской Федерации нормативами расходов…»[9]. Таким образом, при существующем бюджетном процессе (кассовое исполнение бюджетов по бюджетополучателям в разрезе статей бюджетной классификации территориальными органами федерального казначейства) выделение целевой субвенции муниципальным районам и городским округам на реализацию основных общеобразовательных программ потребует от местных администраций распределения средств бюджета на нормативной основе.

Важной задачей здесь представляется определение норматива подушевого финансирования на региональном уровне, который может быть доведен до каждого образовательного учреждения в той части расходов, которые включает в себя субвенция. В связи с этим, Центром фискальной политики отвергается подход расчета нормативных затрат, опирающийся на средние удельные показатели.

Для иллюстрации приведем график разброса удельных расходов общеобразовательных школ на оплату труда с начислениями на 2003 год экспериментальных территорий Ставропольского края (График 2). При определении норматива как средних удельных расходов на учащегося не возможно доведение таких затрат до каждой школы без введения корректирующих коэффициентов по каждому образовательному учреждению. При таком подходе отсутствует нормируемая база, и на первый план выступает задача учета особенностей школ через поправочные коэффициенты, что в конечном итоге не меняет потоков распределения бюджетных средств, консервируя сложившуюся ситуацию: не происходит выравнивания бюджетного финансирования, не проводится анализ существующих отклонений сложившегося финансирования от предлагаемого общего для всех подхода. Ситуация с повышением эффективности бюджетных расходов в образовании не меняется.

График 2

Ниже (Таблица 5) приведены расчетные показатели, характеризующие степень дифференциация удельных расходов на оплату труда с начислениями.

Таблица 5