Структура расходов общеобразовательных школ Ставропольского края в 2003 году

Большую долю в расходах образовательного учреждения занимает оплата труда с начислениями (Диаграмма 3). В среднем в 2003 году она составляла 78,1%. Доля расходов муниципальных общеобразовательных школ Края составляет 49% (в том числе доля расходов на оплату труда с начислениями – 44%).

Рассмотрим, как формируются расходы на оплату труда. Часть расходов на оплату труда определяется исходя из четко установленных норм, таких как: число часов Базисного учебного плана[20], учебная нагрузка педагогических работников[21], ставка заработной платы по Единой тарифной сетке[22], надтарифная составляющая, доплаты и надбавки². Эти нормы используются при расчете ФОТ[23] как при традиционном, так и при нормативном подходе. При традиционном подходе к планированию напрямую определяется величина затрат на численность работников образовательного учреждения. При нормативном подходе к определению величины расходов на оплату труда расчеты ведутся в зависимости от числа обучающихся в образовательном учреждении. Ниже представлены основные различия этих подходов при формировании фонда оплата труда (Таблица 9).

Таблица 9

Отличие традиционного подхода к формированию ФОТ от нормативного

На формирование ФОТ традиционным способом влияют такие федеральные законодательные акты, как типовые штаты ОУ и положения об образовательных учреждениях[24]. Типовые штаты являются примерными и носят рекомендательный характер[25] при формировании штатной численности конкретного образовательного учреждения. А так как нет четкого внутреннего лимитирующего фактора по штатной численности непедагогического персонала, кроме внешнего бюджетного ограничения, существующий традиционный подход к планированию ФОТ поддерживает стимулы к расширению штатной численности персонала. Утвержденные в положениях об образовательных учреждениях нормы наполняемости, например, в 25 человек в городских школах, 20 – в сельских, на практике не выдерживаются по тем или иным причинам[26]. Кроме того, может не выдерживаться норма по размеру надтарифного фонда[27], когда при отсутствии бюджетных средств или вследствии неэффективного их распределения у местного бюджета не хватает ресурсов на выплату 25% надтарифа работникам образовательных учреждений. Таким образом, величина фонда оплаты труда в образовательных учреждениях одного размера, типа и вида, находящихся на территории одного населенного пункта может отличаться в разы.

При переходе на нормативное подушевое финансирование исчезнут стимулы к расширению штатной численности персонала и увеличению числа классов за счет снижения их наполняемости.

Все перечисленные нормы влияют на размер расходов на заработную плату и, следовательно, на объем начислений. Расходы на заработную плату поддаются нормированию и могут быть, исходя из четких норм федерального законодательства, определены «прямым» счетом в части оплаты труда педагогических работников, штатная численность которых определяется часами Базисного учебного плана при фиксированной норме наполняемости классов.

С другой стороны, та часть фонда оплаты труда, которая формируется опираясь на штатное расписание образовательных учреждений и которая зависит не от преподаваемых учебных часов, а в большей мере от размера образовательного учреждения, четко не регламентируется нормами федерального законодательства, и для расчета норматива финансовых затрат здесь представляется возможным применять среднюю оценочную норму, либо среднюю фактически сложившуюся норму, подкрепленную финансами региона/муниципалитета.

Таким образом, рассчитывать норматив подушевого финансирования «прямым» счетом, опираясь на действующее федеральное законодательство, возможно только в той мере, в которой оно четко регламентирует способы определения объемов расходных обязательств. В результате анализа федерального законодательства было зафиксировано, что не все нормы расходов четко установлены. В связи с этим можно рассмотреть несколько вариантов нормирования расходов там, где нормы федерального законодательства не определяют четких границ финансирования (например, для определения размера фонда оплаты труда административно-управленческого, технического, вспомогательного персонала, а также педагогического персонала, определение ФОТ которых не зависит от количества преподаваемых часов – психологи, логопеды):

1 вариант. При расчете подушевого норматива финансирования опираться на существующие минимальные федеральные и региональные законодательно утвержденные нормы, определяющие размер фонда оплаты труда. Например, при определении доли фонда оплаты труда персонала образовательных учреждений, не ведущего учебные часы, учитывать соотношение педагогического и прочего персонала, которое при расчете норматива дает наименьшую из возможных[28] стоимость обучения ребенка по данному виду и типу образовательного учреждения в городской или сельской местности.

2 вариант. Определить величину норматива затрат на общее образование как средневзвешенные удельные расходы на учащегося.

3 вариант. Утвердить, исходя из возможностей регионального бюджета, нормы, участвующие при расчете нормативных расходов, такие как соотношение расходов на оплату труда педагогического и прочего персонала по типам и видам образовательных учреждений, а также долю расходов на повышение квалификации работников образовательных учреждений. Практически на первых этапах внедрения это будут средние фактически сложившиеся нормы.

Первый вариант нормирования расходов на оплату труда непедагогического персонала хорош тем, что он резко ограничивает стимулы у образовательных учреждений к раздуванию штатов, так как существующее федеральное законодательство прямого действия, регламентирующее вопросы формирования штатной численности, носит рекомендательно разрешительный характер и каждое образовательное учреждение вправе самостоятельно формировать свои штаты. И только в последние годы в федеральном законодательстве появилась фраза о том, что образовательное учреждение может придерживаться иных от рекомендованных законодательством норм в пределах имеющихся финансовых средств[29]. Минусы этого варианта заключаются в том, что сокращение ставок административно-управленческого, вспомогательного и технического персонала до их минимально возможного значения приведет к увольнению сотрудников, следствием чего неизбежно возникнет сопротивление введению принципа нормативного финансирования вне зависимости от того, на сколько грамотно будет обосновано такое сокращение непедагогического персонала общеобразовательных учреждений. Кроме того, при таком подходе к решению проблемы оптимизации штатной численности администрация должна будет продумать программу мероприятий по переобучению освободившихся кадров и их трудоустройству, а также предусмотреть финансовые средства на компенсационные выплаты уволившимся сотрудникам.

Рассчитанная по второму варианту величина затрат, с одной стороны, в целом не будет отклоняться от размера расходов, определяемых традиционным способом, что снизит риски и социальные последствия. С другой стороны, норматив можно будет использовать только как механизм распределения имеющихся бюджетных средств. Довести такой норматив до каждого образовательного учреждения будет не возможно, и потребуется корректировка нормативных затрат по каждому образовательному учреждению, так как в силу непрозрачности составных частей такого норматива трудно проанализировать за счет каких факторов происходит отклонение фактических удельных затрат ОУ от средневзвешенных удельных затрат по территории. Соответственно придется рассчитывать поправочные коэффициенты к нормативу для каждого образовательного учреждения. Таким образом, использование второго вариантарасчета нормативных затрат сводит на нет принцип нормативного подхода.

При реализации третьего варианта формула расчета норматива финансирования по типам и видам образовательных учреждений будет унифицирована с учетом среднего фактически сложившегося соотношения расходов на оплату труда педагогического и прочего персонала. Таким образом, существенных изменений в штатной численности образовательных учреждений не произойдет, но при этом стимулы к ее раздуванию будут закрыты утвержденной нормой. Такой подход предпочтительнее, особенно в первые годы перехода на нормативное подушевое финансирование. Это позволит минимизировать риски и существенно ослабить социальные последствия введения нормативного подушевого бюджетного финансирования.

Третий вариант расчета представляется оптимальным при выборе из рассмотренных альтернатив. Ниже схематично представлены варианты расчета нормативных затрат в части оплаты труда (Схема 1).

Схема 1

Выбор варианта расчета величины норматива в части оплаты труда

Оплата коммунальных услуг производится образовательными учреждениями согласно нормам, утвержденным на местном уровне (лимиты топливно-энергетических ресурсов и пр.), поэтому нормирование таких расходов в масштабе Края затруднено. Для проведения работы по нормированию расходов на оплату коммунальных услуг требуется проведение дополнительного анализа в разрезе каждого образовательного учреждения. Здесь необходимо учитывать тип отопительной системы, вид топлива, лимиты потребления, тарифы и др. Размер нормативной части на оплату коммунальных услуг достаточно подвижен в течение года (в зависимости от того, как часто пересматриваются тарифы).

Прочие текущие расходы образовательных учреждений на реализацию государственного стандарта общего образования (кроме оплаты коммунальных услуг, трансфертов населению за исключением компенсации на книгоиздательскую продукцию) формируются по остаточному принципу. Перечень норм таких расходов предлагается Министерством образования Российской Федерации в качестве рекомендаций. При ограниченном бюджетном финансировании образовательной сферы Ставропольского края возможны несколько способов учета прочих текущих расходов:

1. разработать закрытый перечень таких норм с целью расчета подушевого финансового норматива «прямым» счетом,

2. определить существующую долю таких расходов от общего объема текущих расходов («обратный» счет),

3. последовать рекомендациям Министерства финансов РФ и Министерства образования РФ[30] (доля прочих текущих расходов 6,2% от величины всех текущих расходов, входящих в состав субвенции, с последующим увеличением этой доли).

По 1 способу в перечень целесообразно включить нормы по расходам на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы, хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, а также расходов на компенсацию питания и льготам сотрудников образовательных учреждений сельской местности, которые носят социальный характер). Этот способ дает возможность обосновать размер таких расходов, с одной стороны, но также сужает возможности самостоятельного использования средств образовательными учреждениями, с другой стороны.

По 2 способу расчет прочих текущих расходов не опирается на законодательные нормы, но при этом их величина находится в пределах фактически сложившейся доли.

По 3 способу рекомендованная федеральными министерствами доля может оказаться выше фактически сложившейся в Ставропольском крае, и, таким образом, размер прочих текущих расходов будет выходить за рамки существующего бюджетного ограничения. Доля прочих текущих затрат на уровне 6,2% в рекомендациях не обоснована.

Расходы на приобретение оборудования и капитальный ремонт не поддаются нормированию в силу характера их использования.

Рассмотренные выше законодательные нормы федерального уровня позволяют нам построить понятную и достаточно простую формулу расчета подушевого норматива, в той части расходов, которые поддаются нормированию. Эта формула будет справедлива для общеобразовательных учреждений на любой из территорий Российской Федерации, так как она опирается на действующее федеральное законодательство. Рассмотренные нормы законодательства позволяют рассчитать норматив финансирования стандартной образовательной услуги для учащихся городской местности, обучающихся по обычной образовательной программе.

Бесплатное общее образование гарантируется Конституцией Российской Федерации для всех категорий граждан школьного возраста, и значение подушевого норматива должно регулироваться в зависимости от того, какой категории граждан образовательная услуга предоставляется. Здесь речь идет об удорожающих коэффициентах к нормативу[31].

Значение норматива без учета удорожающих коэффициентов не может являться денежным выражением стандартной образовательной услуги для иных категорий учащихся (учащиеся сельской местности, дети с отклонениями в развитии, одаренные дети и др.), так как в ст. 7 Закона РФ «Об образовании» дается перечень того, что определяет федеральный компонент государственных образовательных стандартов: «в обязательном порядке обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников». А также «при реализации образовательных программ для обучающихся с отклонениями в развитии могут быть установлены специальные государственные образовательные стандарты»[32]. Таким образом, норматив финансирования стандартной образовательной услуги для иных категорий обучающихся должен увеличиваться с помощью коэффициентов удорожания, учитывающих более высокую стоимость обучения 1) сельских школьников, 2) детей с недостатками в развитии, 3) одаренных детей, 4) детей, обучающихся на дому и т.п.

В федеральном законодательстве действуют нормы, удорожающие финансовый подушевой норматив. Прежде всего, это нормативные акты, определяющие величины надбавок и доплат к заработной плате педагогов сельской местности (25%), педагогов, работающих в классах коррекции (20%), лицейских и гимназических классах (15%)[33]. Другие нормы, удорожающие стоимость образовательной услуги – это нормы наполняемости[34], штатной численности образовательных учреждений[35], а также нормы регионального и местного законодательства.

Таким образом, не выходя за рамки действующего федерального законодательства, можно построить формулу расчета подушевого норматива бюджетного финансирования, которая будет справедлива и применима при формировании расходов как региональных (при определении объема субвенции), так и местных бюджетов (нормативные расходы школ) на всей территории Российской Федерации в части расходов на осуществление непосредственно образовательного процесса (оплата труда с начислениями, текущие учебные расходы, компенсационные выплаты на книгоиздательскую продукцию). Значения нормируемых показателей формулы будет отличаться от региона к региону, и даже от муниципалитета к муниципалитету в одном регионе. Отличия будут заключаться как в региональном/местном законодательстве, так и в выбранном варианте расчета: определение норматива финансирования стандартной образовательной услуги как минимальной величины затрат на одного учащегося «прямым» счетом, или расчет нормативных затрат с учетом бюджетных ограничений, т.е. определение величин четко законодательно неразграниченных норм в зависимости от возможностей бюджета («обратный» счет).