КАК ФУНДАМЕНТ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ

С.А. АВАКЬЯН

Введение

Проблема коррупции уже набила оскомину в научной литературе и особенно в публицистике. Если почитать Федеральный закон 2008 года "О противодействии коррупции", к которому не раз будут обращаться участники данного проекта, то в нем все ясно - что есть коррупция, как должны помочь в борьбе с этим злом разные меры - подбор кадров, декларация доходов и расходов, государственный и общественный контроль, применение мер ответственности, включая санкции, и др.

Но ситуация, полагаем, чем-то сходна с медициной, когда борются преимущественно с течением болезни, в то время как необходимо - наряду с этим и в первую очередь - искать причины явления.

Отсюда, по нашему мнению, требуется поиск фундаментальных предпосылок коррупции как совокупности факторов конституционно-государственного, социального, общественного и психологического характера. И в первую очередь причины коррупции надо искать в конституционно-политической системе любой страны, включая и Россию.

Однако тут же автору возразят: коррупция была и есть в странах с различными политико-социальными системами. Значит, она всесоциальна? По всей вероятности, в чем-то так оно и есть. Но каждое государство (так же как и объединения государств - это будет показано в нашем издании) ищет свои факторы и причины, порождающие и/или поддерживающие существование коррупции.

И начинать надо с конституционного строя. Может ли так быть, что политико-общественная система, находящая конституционно-правовое отражение, какими-то своими сторонами не препятствует, а то и поощряет - вольно или невольно - существование коррупции? Как раз этим вопросам и посвящена данная глава.

§ 1. Формирование свободного от коррупции

конституционного строя как основная цель Конституции России

и в целом конституционно-правового регулирования:

стратегия и реальность

Нет сомнения в том, что закрепленный в нашем Основном Законе конституционный строй России является объективно высшей конституционной ценностью, служит идеям народовластия, правам и свободам человека и гражданина.

Напомним основные истины, отраженные в Конституции Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 1 Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Согласно ст. 3 носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. В соответствии с ч. 2 ст. 3 народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В ч. 4 ст. 3 говорится, что никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.

Вся наша конституционно-политическая система нацелена на обеспечение интересов личности. В ст. 2 Конституции провозглашено: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Согласно ст. 7 Конституции Российская Федерация построена на принципе социальности, т.е. государство призвано служить интересам всех своих граждан. Это социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7).

Этим же целям служит экономическая система страны. Согласно ч. 1 ст. 8 Конституции в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8). Статья 9 гласит (ч. 1), что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В ч. 2 той же статьи сказано, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Конституция закрепляет равные для всех условия приложения сил и богатства для организации и участия в экономической деятельности. Согласно ч. 1 ст. 34 Конституции каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1). В той же статье (ч. 2) провозглашается, что не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Мы привели основные конституционные истины, являющиеся основами власти, политики и экономики в стране. К этому можно добавить, что территориальная организация России строится на соблюдении принципов федерализма и местного самоуправления. Это означает, что в государственной структуре Россия опирается на федеративное устройство, основанное на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Конституция закрепляет два уровня государственной власти - федеральный и субъектов Российской Федерации. А власть на низовом уровне организуется как муниципальная власть, сочетающая в себе реализацию начал общественного властвования и переданных органам местного самоуправления государственных полномочий (гл. 8 Конституции РФ).

Не будем утомлять читателя дальнейшим изложением конституционных положений. Подчеркнем лишь, что все они служат идеям народовластия, демократии, защите прав и свобод человека и гражданина, инициативному хозяйствованию в целях создания материального богатства, общественного и личностного благосостояния.

Тем не менее и до принятия Конституции РФ 1993 года задачи борьбы с коррупцией не только в ее связи с преступностью, но и как серьезным злом, которое не может искоренить политическая система в целом, стали злободневными, так же как и после принятия нового Основного Закона.

Напомним, в частности, что в соответствии с Указом Президента РФ от 8 октября 1992 г. "О мерах по защите прав граждан, охране правопорядка и усилению борьбы с преступностью" была образована Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по борьбе с преступностью и коррупцией. Уже тот факт, что указанная Комиссия была межведомственным органом, но все-таки комиссией Совета Безопасности, означал, что и тогда, и после задача борьбы с коррупцией квалифицировалась как важнейшая в укреплении конституционного строя страны. Указом Президента РФ от 20 января 1993 г. было утверждено Положение о данной Комиссии, в котором акцентировалось внимание на ее участии в подготовке Советом Безопасности федеральных программ и иных решений, направленных на предупреждение и пресечение противоправной деятельности в обществе и структурах власти <1>.

--------------------------------

<1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 26. Ст. 2419.

Далее она стала Межведомственной комиссией Совета Безопасности по защите прав граждан и общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией, Указом от 1 сентября 2000 г. преобразована в Межведомственную комиссию Совета Безопасности РФ по общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией. Кстати, в период с 2000 г. по 2005 г. существовала даже Межведомственная комиссия СБ по конституционной безопасности.

Начиная с 2003 г. задачи борьбы с коррупцией поднимаются уже непосредственно на президентский уровень. Надо напомнить, что 31 октября 2003 г. была принята Конвенция ООН против коррупции, а ранее - Конвенция Совета Европы от 27 января 1999 г. об уголовной ответственности за коррупцию. В России принимаются меры по приведению законодательства в соответствие с названными международными актами.

Указом от 24 ноября 2003 г. образуется Совет при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией - с достаточно объемными целями: совершенствование государственной политики по противодействию коррупции в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления, устранение причин и условий, порождающих коррупцию, искоренение злоупотреблений и пресечение преступлений с использованием должностного положения, обеспечение соблюдения норм служебной этики государственными служащими, создание благоприятных условий для развития экономики страны.

Далее процесс совершенствования правовых основ и его приведения в соответствие с международными актами продолжился: был принят Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. "О мерах по противодействию коррупции" <2> (действующий акт, посл. ред. от 14 февраля 2014 г.). На основании этого Указа Совет при Президенте РФ называется теперь "по противодействию коррупции". Его возглавляет Президент РФ. Далее следует цепочка мер данной направленности. Отметим некоторые, полагаем, наиболее знаковые:

--------------------------------

<2> Собрание законодательства РФ. 2008. N 21. Ст. 2429.

- принимается Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции" <3>;

--------------------------------

<3> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

- применительно к нормативным правовым актам получает распространение понятие их коррупциогенности, т.е. как бы предрасположенности к коррупции и заложенности ее (либо неисключенности) в содержании нормативных предписаний; принимается Федеральный закон от 17 июля 2009 г. "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <4>;

--------------------------------

<4> Собрание законодательства РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.

- Указом от 3 декабря 2013 г. в составе Администрации Президента РФ образовано Управление Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции, утверждено Положение о данном подразделении <5>;

--------------------------------

<5> Собрание законодательства РФ. 2013. N 49 (часть VII). Ст. 6399.

- в законодательство вносятся дополнения, в особенности требующие представления лицами, занимающими высокие должности на всех уровнях власти, государственными и муниципальными чиновниками, а также парламентариями сведений о своих доходах, о банковских счетах, в том числе зарубежных;

- Указом Президента РФ от 1 апреля 2016 г. утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы <6>.

--------------------------------

<6> Собрание законодательства РФ. 2016. N 14. Ст. 1985.

Конечно, эти меры далее продолжаются в актах и действиях иных федеральных государственных органов, особенно исполнительной власти, они волнами расходятся по субъектам Российской Федерации, и повсеместно создаются советы по противодействию коррупции, планы борьбы с ней и т.п.

Усиливается государственный и муниципальный контроль как средство предупреждения коррупции и обеспечения законности. И вместе с тем идет жесткая борьба против усиления такого контроля. В тот же период появляется Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <7>. С этого времени государственные и муниципальные органы испытывают постоянное давление от бизнеса - в части сокращения как плановых, так и особенно внеплановых проверок предпринимательских структур. Достаточно сказать, что за время действия Закона были приняты, по нашим подсчетам, 56 Федеральных законов о внесении в него изменений и дополнений.

--------------------------------

<7> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

Таким образом, при первом взгляде можно сделать вывод, что достаточно последовательно проводится политика преодоления коррупции, в том числе не только мерами уголовного и административного характера, но и формированием требований к служебному (должностному) поведению официальных лиц, созданием конституционно-правовой системы органов и действий, предотвращающих коррупционные явления.

И естественно возникает вопрос: в чем тогда корни явления коррупции? Почему при почти идеальных конституционных основах общественного и государственного развития, при неуклонном принятии и реализации мер борьбы с коррупцией она существует и продолжает разъедать, разрушать и систему как таковую, и сознание граждан, все более наполняющихся неверием в способность этой самой конституционно-политической системы обеспечить не только успешное движение вперед по пути прогресса, но и спасти самое себя от ржавчины, покрывающей формальные конституционные ценности?

В ответах на эти вопросы надо в первую очередь фундаментально анализировать главные составляющие общественного бытия в стране, а ими являются:

- публичная власть;

- собственность;

- государство.

Публичная власть - процессы сущностного порядка.

Начинать надо, конечно, с власти. В государстве и обществе власть традиционно именуется публичной властью, поскольку существует для руководства делами общественного (публичного) значения. Важную роль играет категория участия во власти, она охватывает не только конкретно тех, кто выполняет властные функции, но и причастных к ним.

Отсюда широкий круг тех, кто связан с публичной властью: а) в социально-политическом плане под ней подразумевалась власть определенного сословия (класса); б) с точки зрения организации правления (управления) - это власть государства (государственная власть); в) а объектом, т.е. сферой применения власти, - территория всей страны и все ее население.

С учетом сказанного принадлежность, причастность к власти стала - и остается! - ключевым фактором в характеристике коррупции, более того, заставляет рассматривать ее как социальное явление. В упрощенной трактовке это означает, что зарождение и неизбывность коррупции следует понимать как отступление от порядка, установленного в стране и чаще всего отраженного в ее законах. Причем оттенки подобного отступления могут быть множественны: нарушение порядка, неполное следование ему, пренебрежение к юридически закрепленному порядку с инициативным созданием иных правил и др.

Соответственно и реакция власти, борющейся с коррупцией, может быть разной - от установления ответственности как бы за рутинное деяние (административной или уголовной с учетом тяжести) до возведения коррупционных фактов повышенной опасности в антигосударственное поведение, покушение на систему - с преследованием попавшихся как представляющих особую угрозу государству, применением к ним самых суровых наказаний, включая и лишение жизни. В этих условиях изгнание с должности, ссылка в отдаленные места, публичное разоблачение становились даже несколько более мягкими средствами, поскольку человеку позволяли жить; и хотя новые условия разительно отличались от прежнего благополучия, он терпел не только потому, что цеплялся за жизнь, но еще и в силу надежды, что мир изменится, и он, глядишь, опять взлетит на прежние орбиты - в истории и такое бывало.

Коррупционное поведение в сферах властвования проявлялось по-разному. Так, вхождение во властвующее сословие было возможно путем приближения к властвующему субъекту (монарху) и получения его милости (в виде собственности или должности, а то и их вместе). Это могла быть и честная заслуга (звания более высокого сословного ранга монарх давал за доблести в бою, победы), и, говоря сегодняшним языком, коррупционное поведение - навет на недруга, инспирирование попытки нападения на правителя и расправа с участниками в целях его защиты, потворство слабостям правителя и др. Войти в правящее сословие можно было и просто покупкой звания (открыто разрешенной или закулисно коррупционной) - например, купцы приобретали дворянские титулы сами или же выдавали своих дочерей за обедневших дворян. Попасть в элитное сословие не всегда автоматически означало войти в круг правящих, часто это давало лишь общественное положение, возможность вращаться на соответствующей орбите. Однако и движение во власть это тоже давало, попасть в круг правящих из простых людей было немыслимо (или почти немыслимо).

И поскольку основная масса таких простых людей подобными путями не могла войти в правящее сословие, на этой почве и в идейной чистоте, и в корысти для них зарождались лозунги свободы, свержения власти избранных, сначала феодалов, со временем - буржуазии, "помещиков и капиталистов", наделения властью трудящихся, народа.

Это была уже революционная смена сословий и их власти. По-своему - честный путь, правда, с той особенностью, что среди руководителей были, как правило, не слишком богатые представители дворянского сословия, имевшие властные амбиции, порой и состоятельные люди, заболевшие идеями народоправства, но в значительной мере дети интеллигенции и подобные им иные разночинцы. Именно таким путем была установлена в России власть, именовавшаяся в начальных лозунгах властью "рабочих и крестьян", "диктатурой пролетариата" или же "диктатурой пролетариата и (беднейшего) крестьянства".

Представить в этих условиях обычные пути коррупции во власти - примитивная покупка должностей и т.п. - было невозможно. Но то, что неизбежно сопровождает любую власть - интересы и их достижение, что в других странах стали называть лоббизмом, элементы злоупотребления властью полностью исключить было трудно, хотя личная и идейная неподкупность руководителей была (по крайней мере, в начале после прихода к власти) весьма действенным фактором. К тому же новая власть хорошо представляла гнилость прежнего аппарата, продажность действий и практику покупки должностей и взяток, поэтому почти сразу же была создана система не общественного, а государственного контроля.

В России после революции октября 1917 г. она именовалась на первом этапе рабоче-крестьянским контролем. Кстати, в последующие годы советской власти именно государственная система контроля регулярно подвергалась изменениям, зачастую с усилением общественного начала в осуществлении контроля, что с очевидностью его ослабляло. Был еще и сильный контроль внутри правящей партии, как раз его больше всего боялись те, кто не чуждался коррупции даже не как материального явления, а как нарушения порядка деятельности.

Непреложный факт: силы, пришедшие к власти в России в 1991 г., одним из первых своих шагов сделали ликвидацию системы государственно-общественного контроля. А поскольку все было сделано и для развала компартии, то прекратил существование и ее механизм контроля.

А что же с публичной властью и ее сущностью? Происходит извечное: рвавшиеся к власти провозглашают ее как власть народа, трудящихся (для них это были тождественные понятия, владельцы собственности, использовавшейся для производства товара или его продажи, не допускались во власть как эксплуататоры); они либо по наивности (идеалистичности), либо по скрытому лицемерию предполагали участие народа во власти посредством решения (а чаще просто обсуждения) на собраниях граждан тех или иных вопросов власти - надо полагать, достаточно простых и не требующих особой квалификации. Однако в главном они рисовали извечный путь - народ посылает своих представителей (избранников) в органы власти. Эти представители "верой и правдой" служат трудовому народу, а для прочности отношений, связей предполагаются: а) постоянная связь избранных с населением; б) дача избранным поручений (наказов) избирателей; в) сообщения и отчеты избранных о своей деятельности и о работе представительного органа (совета), в который они посланы; г) возможность досрочного отзыва избранного, если он не оправдывал доверия избирателей, неудовлетворительно действовал или же в нравственном плане показал себя не с лучшей стороны.

Что получилось при реализации этих схем? Внешне они были достаточно привлекательными; в самом деле, власть провозглашалась как принадлежащая народу, исходящая от него; какие-то функции власти народ был в состоянии осуществлять - почему бы не пообсуждать перспективы развития территории на собраниях, одобрить что-то или внести предложения и т.д.; сложные вопросы решают представители народа, но они подконтрольны и подотчетны народу. Однако в жизни получилось иначе: направленные в советы как органы власти представители были не очень подготовленными, а многие вопросы требовали квалифицированных решений. В итоге над представительными органами возобладали исполнительные органы, хотя и образуемые советами, но достаточно самостоятельные в своей деятельности. А над обеими структурами стояли органы правящей партии, они по существу решали многие хозяйственные проблемы, тем более кадровые вопросы.

В итоге сложилась и конституционно была оформлена схема власти: она официально принадлежит народу в лице избираемых им органов власти. Эта схема нашла отражение во всех советских конституциях.

Так, Конституция РСФСР 1918 г. в п. 10 провозглашала, что Российская Республика есть свободное социалистическое общество всех трудящихся; вся власть в пределах РСФСР принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах. В ст. 1 Конституции СССР 1936 г. говорилось, что это социалистическое государство рабочих и крестьян, а ст. 3 провозглашала, что вся власть в СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся. Конституция СССР 1977 г., достаточно демократический документ, провозгласивший народовластие, а социальной основой СССР назвавший "нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции" (ст. 19), записав в ч. 1 ст. 2: "Вся власть в СССР принадлежит народу", тем не менее в ч. 2 той же статьи определила: "Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР".

Таким образом, как лозунг в прежние годы у нас провозглашалась власть рабочих и крестьян, власть трудящихся, власть народа. Но механизм осуществления власти везде был един - это была власть государственных органов.

На деле же в 1920 - 1950 годы быстро была установлена авторитарная схема власти с единоличным правителем наверху, позволявшим себе что угодно, в том числе и беззаконие, команды на физическое уничтожение не только конкретных лиц, заподозренных в предательстве, но и сотен тысяч безвинных граждан - для устрашения миллионов, их безропотного подчинения вождю, его приближенным и поставленному ими на службу себе государственному и партийному аппарату.

Была ли тогда ликвидирована или принципиально уменьшена коррупция? Если говорить о взятках, подкупах и иных уголовных проявлениях - их стало меньше, однако не столько в силу нового сознания, а скорее из-за боязни попасть в молох расправ. Однако иные, именно властные проявления коррупции не только остались, но в чем-то даже поощрялись авторитарной властью - не только наветы, анонимные письма, но и публичное "разоблачение врагов народа", в том числе и для собственного продвижения, стали в какой-то мере признаками системы. Получение должности было возможно, даже при очень хороших деловых качествах, лишь при условии членства в правящей партии, ее поддержки и продвижения в ней, а главное - доказывании преданности "вождю и учителю".

Эти явления в отечественной истории хорошо известны. Нарушения законности, многотысячные жертвы были осуждены правящей партией. Грубые извращения методов руководства страной и отдельными территориями в конце концов привели к политическому краху системы.

Начатые в 1960-е годы преобразования знаменовали отказ от грубых методов административного руководства страной и отдельными территориями, осуждение печальных страниц беззакония и репрессий в отечественной истории. Однако "обычные" методы административного руководства, особенно директивное планирование сверху ассортимента и объемов продукции, получение должностей по признаку преданности вышестоящему руководству - все это осталось. И, следовательно, сохранилась в этой части коррупция как "негласная сопровождающая" системы.

Начавшаяся в 1980-е годы как будто бы демократическая перестройка страны - с надеждой на сохранение системы - привела на деле к разрушению как социалистического строя, так и воплощавшего его государства - СССР.

Новая система стала именовать себя демократической, ее связали с развитием многопартийности, политического плюрализма, использованием разнообразных форм государственного руководства и организации общественного бытия.

Кто-то может возразить: ведь записано же теперь в ст. 3 Конституции РФ, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Верно, записано. И ярким воплощением нормы Конституции стал Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации". Однако новеллой от 24 апреля 2008 г. в ст. 6 Закона, определяющую возможные вопросы федерального референдума, была включена норма, согласно которой не может быть проведен референдум, т.е. осуществление власти народом (!), по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральными конституционными законами "к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти" (пп. 10 п. 5). А это значит, что бюрократия власти всегда может включить соответствующий вопрос в круг тех, по которым осуществление власти народа недопустимо. Налицо та же концепция "власти органов".

Итак, парадокс состоит в том, что все демократические достоинства оказались в руках людей с прежним политическим сознанием (не случайно главные новые руководители ранее занимали ответственные посты в КПСС и Советском государстве). Суть этого сознания, как уже частично было замечено, состоит в том, чтобы подчинить власть себе, своим амбициям и интересам. А поскольку в механизмах осуществления власти появилось цветистое многообразие, все его следовало использовать. И мы наблюдаем в наши дни, по существу, прежние явления коррупции - провозглашение власти народа как власти тех, кто в своем большинстве не способен к ее общественно полезному осуществлению. И реальная принадлежность власти государственным органам, в какой-то мере муниципальным органам. Сознание большинства людей, попавших в органы власти, увы, нацелено на одно - использовать преимущества власти и тем более ее "болезни роста" на благо себе. Этому подчиняется конституционно-правовая конструкция власти, в ней заложено богатство инициатив при ее осуществлении, а они как раз и предполагают коррупционные пути.