Власть, сформированная коррупционным путем, способна не бороться с коррупцией, а лишь ее продолжать.

Однако в конституционно-правовом плане мы может наблюдать парадоксальные обратные процессы. Для органов, которые должны представлять народ и олицетворять чистоту власти, громко именуясь органами народного представительства, их ответственность перед народом провозглашается на словах, в реальности от нее пытаются освободиться и органы в целом, и их депутаты, а механизмы формирования органов с самого начала были коррупционными, поскольку построены на частном финансировании выборов, не исключают грязных технологий, а прохождение во власть обеспечивается минимальным набором голосов избирателей.

Сказанное относится ко всем уровням власти и прежде всего к федеральному.

Как известно, учрежденный в 1993 г. федеральный парламент - Федеральное Собрание России составляют две палаты - Совет Федерации и Государственная Дума.

Органом общенародного представительства принято считать Государственную Думу, поскольку она избирается взрослым населением страны. С самого начала в механизм избрания депутатов был заложен принцип негосударственного, т.е. частного, финансирования. Суть этого принципа состоит, как известно, в том, что кандидаты в депутаты и избирательные объединения организуют самофинансирование избирательных кампаний.

Не будем излагать всю историю финансирования. Хотя в ней на разных периодах проведения выборов возникали и исчезали всякие нюансы, в целом канва оставалась неизменной.

В настоящее время финансирование выборов депутатов Государственной Думы в соответствии с Федеральным законом от 22 февраля 2014 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <16> (с изменениями и дополнениями) выглядит в основных чертах следующим образом.

--------------------------------

<16> Собрание законодательства РФ. 2014. N 8. Ст. 740.

Из федерального бюджета (т.е. из государственных средств), как гласит ст. 70 Закона, покрываются расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, обеспечением деятельности избирательных комиссий (включая изготовление избирательных бюллетеней, открепительных удостоверений, специальных знаков (марок), проведение голосования и т.п.), использованием и эксплуатацией средств автоматизации, а также с повышением правовой культуры избирателей и обучением организаторов выборов.

В остальном же финансовые средства собирают политические партии и кандидаты в депутаты. Согласно ст. 71 "Избирательные фонды" политическая партия, выдвинувшая федеральный список кандидатов, обязана создать собственный избирательный фонд для финансирования своей избирательной кампании. Региональное отделение такой политической партии, зарегистрированное в соответствии с федеральным законом в субъекте Российской Федерации, вправе по решению уполномоченного уставом политической партии руководящего органа политической партии создать свой избирательный фонд, если в федеральном списке кандидатов, выдвинутом этой политической партией, имеется региональная группа кандидатов, соответствующая этому субъекту Российской Федерации, в том числе в составе группы субъектов Российской Федерации, или части его территории. Кандидат, выдвинутый по одномандатному избирательному округу, обязан создать собственный избирательный фонд.

Избирательный фонд политической партии создается за счет: 1) собственных средств партии, которые в совокупности не могут превышать 50% от установленной в соответствии с названным Федеральным законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда политической партии; 2) добровольных пожертвований граждан и юридических лиц в размере, не превышающем в совокупности для каждого гражданина, юридического лица соответственно 0,07 и 3,5%-ного от установленной в соответствии с Законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда политической партии.

Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда политической партии не может превышать 700 млн рублей. В указанную сумму не включаются расходы из средств избирательных фондов региональных отделений политической партии.

Избирательный фонд кандидата может создаваться только за счет: 1) собственных средств политической партии (если кандидат выдвинут политической партией), за исключением средств ее избирательного фонда (если политическая партия создала избирательный фонд в связи с выдвижением федерального списка кандидатов). Собственные средства политической партии в совокупности не могут превышать 50% от установленной в соответствии с указанным Федеральным законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата; 2) собственных средств кандидата, которые в совокупности не могут превышать 50% от установленной в соответствии с данным Федеральным законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата; 3) добровольных пожертвований граждан и юридических лиц в размере, не превышающем в совокупности для каждого гражданина, юридического лица соответственно 2 и 20% от установленной в соответствии с Законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата. Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда кандидата не может превышать 40 млн рублей.

Федеральный закон 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (п. 6 ст. 58) определяет широкий круг субъектов, которые не имеют права делать пожертвования в избирательные фонды политических партий и отдельных кандидатов. Если говорить обобщенно, в этот список включены государственные и муниципальные органы и учреждения; иностранные государства; учреждения, граждане и юридические лица, международные организации; российские юридические лица с участием 30% и более иностранного капитала, а также получавшие средства из иностранных источников; благотворительные и религиозные организации.

Несмотря на обширность этого списка, достаточно ясно, что круг субъектов, которые вправе финансировать выборы, неизмеримо шире. И каждый прекрасно понимает, что в частном финансировании конституционно-правовым путем заложена коррумпированность избранных депутатов, добившихся успеха на выборах политических партий, а значит, и в целом Государственной Думы. Затраченные деньги надо отрабатывать, а это значит: поддерживать и проталкивать законопроекты, в которых заинтересованы спонсоры, направления расходов, заложенных в государственном бюджете, целевые транши и т.д.

Коррупционность не исключается и при том порядке формирования, который предусмотрен для верхней палаты российского парламента - Совета Федерации. Напомним, что согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 95) в эту палату направляются по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - один от законодательной власти, другой - от исполнительной власти. С самого начала своего существования Совет Федерации находился и находится в алгоритме реформирования порядка его образования. Первый состав Совета Федерации в 1993 г. был избран населением субъектов РФ - по два (тогда - депутата) от каждого. С 1995 г. по должности членами Совета Федерации стали руководитель законодательного органа и глава исполнительной власти субъектов РФ. С 2000 г. одного члена Совета Федерации избирает законодательный орган власти субъекта РФ, другого назначает высшее должностное лицо субъекта РФ; оба члена Совета Федерации теперь работают в палате на профессиональной постоянной основе. Помимо этого по новелле от 21 июля 2014 г. в состав палаты полагается включить представителей Российской Федерации, которые назначаются Президентом РФ, в количестве, не превышающем 10% от общего числа членов Совета Федерации, т.е. 17 членов палаты.

Последовательно появлялись несколько федеральных законов о порядке формирования Совета Федерации. И каждый непременно изменялся и дополнялся. В настоящее время действующим является Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" <17>, в который семь раз вносились изменения и дополнения, последняя редакция от 2 мая 2015 г.

--------------------------------

<17> Собрание законодательства РФ. 2012. N 50 (часть 4). Ст. 6952.

В порядке формирования и деятельности Совета Федерации постоянно наблюдается борьба различных сил и интересов. Наиболее существенные из них касаются того, что членство в Совете Федерации является престижным само по себе, дает хорошее материальное обеспечение. К тому же большинство членов Совета Федерации не считает пребывание в палате как "тихую заводь", с надеждами на дальнейшую карьеру они не расстаются (что, собственно, подтверждается и практикой).

Однако неизбежная необходимость быть в связи с субъектом РФ, которого представляет член Совета Федерации, постоянно влияла на соответствующие нормативные требования. Собственно, изначально их не было, и членами Совета Федерации становились очень часто политики, которые не родились и не работали в данном субъекте. Причины подобных решений легко объяснялись тем, что связи и положение этих политиков в Москве дают больше субъекту РФ, поскольку очень многие вопросы для субъекта надо решать в федеральных структурах, и здесь их умение и контакты (т.е. коррупционные, лоббистские факторы - для нас в данном случае это одно и то же) дают результат.

Но затем все же требование связи с субъектом пришлось нормативно отражать. Новеллами от 21 июля 2007 г. в действовавший тогда Федеральный закон 2000 г. о порядке формирования палаты было включено требование: членом Совета Федерации должен быть человек, проживший не менее 10 лет в совокупности на территории субъекта РФ, от которого он делегируется в Совет Федерации. Правда, при этом было определено, что это требование не распространяется на тех членов палаты, которые избраны (назначены) на день вступления в силу Закона, на избранных (назначенных) от новых субъектов РФ, образованных в результате их объединения, а также на лиц, у которых не менее 10 лет общая продолжительность военной и иной специальной службы.

Далее требование проживания, которое тогдашний Президент РФ Д.А. Медведев назвал цензом оседлости, было отменено. Его предложение в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. прозвучало так: "Совет Федерации должен формироваться только из числа лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации... В результате в Совете Федерации будут работать граждане, прошедшие процедуру публичного избрания, имеющие опыт работы с избирателями и представляющие не только органы власти субъекта Федерации, но и, самое главное, непосредственно его население". Соответствующая поправка была включена 14 февраля 2009 г. в Закон и стала применяться с 1 января 2011 г.

Однако процесс изменения порядка формирования Совета Федерации продолжился. Депутаты Государственной Думы выразили недовольство - почему местные депутаты могут быть претендентами на выдвижение в Совет Федерации, а они - депутаты федерального уровня - такого права лишены. В итоге Федеральным законом от 5 октября 2011 г. в Закон вносится дополнение: кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть, наряду с местными депутатами, также и депутат Государственной Думы, избранный в составе региональной группы федерального списка на данной территории. В свою очередь обиделись и действующие члены Совета Федерации от соответствующего субъекта РФ - они тоже достойны того, чтобы оставаться в составе палаты на очередной срок. И в Закон вносится дополнение от 17 октября 2011 г. - кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть также член Совета Федерации.

На этом регулирование не остановилось, поскольку надо было все-таки думать о том, чтобы член Совета Федерации происходил или проживал в соответствующем субъекте РФ, но не забыть и о претензиях влиятельных лиц, в том числе и федеральных чиновников. И поэтому в действующей редакции Федерального закона от 3 декабря 2012 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" определено (ст. 2 "Кандидаты для наделения полномочиями члена Совета Федерации"): "Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста тридцати лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, непосредственно предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации, либо в совокупности в течение двадцати лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации" (ред. от 28 июня 2014 г.).

Однако согласно п. 3 ст. 2 требование о постоянном проживании на территории субъекта РФ не распространяется на широчайший круг лиц, в их числе: действующие члены Совета Федерации (от данного субъекта РФ); депутаты Государственной Думы (избранные на территории субъекта РФ); лица, которые в течение в совокупности пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации: проходили службу, говоря обобщенно, в правоохранительных органах на территории соответствующего субъекта РФ; проходили или проходят дипломатическую службу и имеют дипломатический ранг Чрезвычайного и Полномочного Посла ("трогательная" забота отражена в новелле от 3 июля 2016 г.); замещают или замещали должности федеральной государственной гражданской службы на территории соответствующего субъекта РФ (тоже новелла от 3 июля 2016 г.), подобные должности самого субъекта РФ, даже муниципальные должности или должности муниципальной службы соответствующего субъекта РФ.

В приведенных правилах заложена не только недемократичность, но и конституционная коррупциогенность. Конечно, не будем забывать о требованиях Закона: направление члена Совета Федерации от органа законодательной власти субъекта РФ требует, чтобы кандидат был депутатом данного органа; кандидата от исполнительной власти субъекта РФ в состав Совета Федерации претендент на пост главы исполнительной власти субъекта РФ должен объявить при своей баллотировке на должность. Однако очевидны бюрократизация процессов формирования Совета Федерации и неучастие в ней населения. Давно предлагаемое и практиками, и учеными введение выборов населением членов Совета Федерации все еще остается идеей.

Обратимся теперь к уровню субъектов Российской Федерации. Общие правила частного финансирования выборов здесь в принципе такие же.

Обзорно отметим, что с 2000-х годов вводится избрание 50% депутатов по партийным спискам, и очевидная связь депутатов с избирателями утрачивается, тем более что ряд субъектов РФ ввел 100-процентное избрание депутатов по спискам политических партий. Связи депутатов с населением существенно ослабляются, а возможность досрочного отзыва депутатов исключается (см. об этом далее). Соответственно усилилась зависимость депутатов от региональных отделений политических партий. В 2013 г. планка депутатов, избираемых по партийным спискам, была уменьшена до 25%, однако за партиями остались возможности выдвижения кандидатов по территориальным избирательным округам. В Москве, где было разрешено избирать всех депутатов городской Думы лишь по территориальным избирательным округам, и наряду с партийными выдвиженцами были и самовыдвиженцы, в реальности они тоже пользовались поддержкой соответствующих политических партий. Рискнем предположить, что без обещаний каких-то последующих действий и поведения таким кандидатам трудно было бы выиграть выборы.

Для глав исполнительной власти субъектов РФ идет постоянная борьба за порядок их приведения к должности. В 1990-е годы постепенно была введена практика их прямых выборов населением. Однако с одной стороны, коррупция на выборах, подкуп избирателей, силовые приемы устранения конкурентов во многих субъектах привели к власти лиц, не способных к управлению и связанных с криминальными и другими коррупционными структурами. С другой стороны, объективно прямые выборы не давали сильных позиций федеральному центру, он не мог эффективно способствовать прохождению во власть достойных фигур.

В целях улучшения положения второй Президент РФ В.В. Путин инициировал в 2004 г. отмену избрания населением глав исполнительной власти субъектов РФ. Кандидатов на пост главы исполнительной власти стал предлагать Президент РФ, а полномочиями они наделялись решением органа законодательной власти субъекта РФ. Конечно, использовались процедуры гласного определения кандидатур на пост главы, в том числе участие политических партий. Однако все-таки процесс подбора кандидатур был забюрократизирован и полностью зависим от Администрации Президента РФ. А дважды полученный отказ органа законодательной власти субъекта РФ поддержать предложенную кандидатуру мог привести к роспуску данного органа.

Трудно сказать, насколько данные процедуры предупреждали коррупцию. Во всяком случае, официально предусматривалось участие в процессе подбора кандидатов на пост главы исполнительной власти ответственных лиц из аппарата полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, ряда управлений Администрации Президента РФ; не оставались в стороне различные местные "кланы", группировки бизнеса и национальных элит, а также политические партии (и их региональные подразделения), наделенные правом предлагать Президенту РФ свои кандидатуры на должность главы субъекта РФ. В условиях российских регионов это заведомо не исключало коррупцию если не денег, то связей. И достаточно очевидно, что было немало оснований для недовольства демократических сил в обществе, полагавших, что воле населения в очередной раз предпочтены закулисные бюрократические механизмы.

Президент РФ внял критике данного порядка приведения к должности глав субъектов РФ. С 2012 г. возвращен выборный путь прихода к должности глав субъектов РФ. Хотя по ходатайству ряда субъектов РФ им оставлена возможность избрания главы исполнительной власти решением законодательного органа. Однако в механизмах выдвижения кандидатов на пост главы оставлен ряд правил, которые можно назвать коррупциогенными. В частности, многие субъекты РФ не пошли на введение самовыдвижения кандидатов с проведением сбора подписей избирателей, оставили выдвижение кандидатов политическими партиями. Кроме того, для любых кандидатов введен сбор подписей в свою поддержку определенного числа депутатов представительных органов и глав муниципальных образований. Сложно представить чистоту этого способа с позиций таких факторов коррупционности, как обработка соответствующих лиц обещаниями поддержки территориальных единиц, личного продвижения и т.п.

На уровне местного самоуправления помимо общих проблем организации выборов, во многом похожих на описанные выше в части финансирования и проведения, приходится констатировать некоторые проблемные явления; в частности, это неудавшаяся попытка повсеместно ввести избрание муниципальных депутатов по партийным спискам, при рассмотрении этого вопроса Конституционный Суд РФ определил, что в крупных муниципальных образованиях может быть введено избрание по спискам наряду с сохранением избрания половины депутатов по территориальным округам, а в небольших муниципальных образованиях должно быть сохранено избрание депутатов лишь по территориальным округам <18>.

--------------------------------

<18> Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. "По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области "О муниципальных выборах в Челябинской области" в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана" // Собрание законодательства РФ. 2011. N 29. Ст. 4557.

И, конечно, нельзя не отметить, что по новеллам законодательства о местном самоуправлении 2014 - 2015 гг. возможна замена избрания глав муниципальных образований населением в пользу их избрания муниципальными собраниями депутатов, причем как из своего числа, так и рекомендованных "сверху", что не исключает, а скорее повышает коррупционность соответствующих процессов. Так, в соответствии со ст. 36 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции от 3 февраля 2015 г. глава муниципального образования "в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования... избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса" (п. 1). Для последнего варианта в п. 5 уточняется, что глава муниципального образования "в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию" <19>.

--------------------------------

<19> Собрание законодательства РФ. 2015. N 6. Ст. 886.

В завершение применительно ко всем видам выборов надо констатировать еще ряд положений, с очевидностью допускающих коррупционную составляющую:

- отказ от графы "Против всех" в избирательных бюллетенях, позволявших избирателям отказать в доверии всем кандидатам и политическим партиям, включенным в такой бюллетень;

- последовательное снижение порога явки на выборах, когда они считаются состоявшимися (последний этап - 20% от числа избирателей, включенных в избирательные списки), а далее - отмена порога явки, теперь выборы считаются состоявшимися при любой, даже мизерной явке избирателей.