Сопровождение недейственной публичной власти системой неэффективных общественных структур как явление коррупции.

Казалось бы, в предотвращении коррупции во властной системе должны помогать средства общественной консолидации граждан, в том числе в аспекте влияния и контроля в отношении органов публичной власти.

Эти вопросы находят освещение в литературе <29>. Однако приходится констатировать, что ожидания от общественного сектора в предотвращении коррупции зачастую остаются нереализованными. В особенности это касается двух аспектов, требующих к себе внимания: роль общественных объединений и прежде всего политических партий; общественный контроль.

--------------------------------

<29> См., например: Едкова Т.А., Иванюк О.А., Сороко А.В. и др. Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. ПОЛИГРАФ-ПЛЮС, 2013.

Общественные объединения. Напомним, что Конституция РФ исходит из того, что общественные объединения являются частью нашего конституционного строя. В ч. 1 ст. 30 не только закрепляется право граждан на объединение, но и провозглашается: "Свобода деятельности общественных объединений гарантируется". А в соответствии со ст. 13 Конституции в стране признаются политическое многообразие, многопартийность.

Одним из первых федеральных законов, отразивших роль общественных объединений в развитии общества и в определенной мере государства, стал Федеральный закон от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" <30>. Он отразил емкий круг организационно-правовых форм общественных объединений. Из него прежде всего выделим общественные организации и общественные движения. Закон стал первой основой создания и деятельности политических партий, поскольку непосредственно о партиях Федеральный закон появился только в 2001 г. <31>.

--------------------------------

<30> Собрание законодательства РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

<31> Федеральный закон от 11 июля 2001 г. "О политических партиях" // Собрание законодательства РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.

Изначально у общественных организаций и особенно общественных движений были одинаковые шансы участия в общественно-политической жизни, включая и выборы депутатов и выборных должностных лиц. Однако постепенно выявились новые тенденции. С одной стороны, стремление общественных организаций влиять на политику и участвовать в выборах вылилось в появление десятков избирательных объединений, что мешало населению в поисках предпочтений. С другой стороны, активизировались политические партии - это хотя и был (и есть) вид общественных организаций, но нацеленный непосредственно на политическую борьбу и участие в деятельности органов публичной власти. К тому же они умело опирались на общественные движения, вырастали из них, приходили им на смену.

В итоге на первый план в общественной жизни вышли политические партии, а иные, "простые" общественные организации в своем большинстве "ушли в тень".

Приходится констатировать, что эволюция политических партий даже за прошедший, не такой уж длинный период времени выявила сложные результаты. В особенности мы бы отметили двойственность процессов конституционно-правового отражения целей политических партий (исследователи называют их "конституционными целями" <32>) и путей их достижения, которые зачастую не вписываются в рамки конституционно предусмотренного.

--------------------------------

<32> См. об этом: Кабышев С.В., Ермаков А.Д. Конституционные цели политических партий современной России. М.: Городец, 2015.

Жизнь показала, что начались явления, связанные с внутрипартийной жизнью, отношениями партий с беспартийной массой, отношениями между политическими партиями и, наконец, их отношениями с органами публичной власти. Одни исследователи, особенно политологи, ничего в этом необычного, коррупционного не видят, для них это обычные приемы политической жизни и борьбы, другие же, и автор с ними солидарен, считают, что родилась и в чем-то поощряется конституционно-правовыми путями политическая коррупция с участием партий.

Начнем с того, что, как уже упоминалось, если названный выше Федеральный закон об общественных объединениях появился в 1995 году, т.е. через 2 года после новой Конституции РФ, то Федеральный закон о политических партиях принят в 2001 г., т.е. тогда, когда укрепила свои позиции партия, до сих пор остающаяся лидирующей в стране. Из разных вариантов численности политической партии для ее государственной регистрации остановились на минимуме в 10 тысяч членов, с обязательным созданием региональных отделений определенной численности не менее чем в половине субъектов РФ. И уже по истечении 3 - 4 лет минимальная численность партии была повышена до 50 тысяч членов. В итоге в стране осталось 7 зарегистрированных политических партий, а в Государственную Думу смогли пробиться лишь 4 партии, причем у лидирующей партии было более двух третей депутатских мандатов.

Слишком завышенная исходная численность политической партии для государственной регистрации вызывала недовольство у различных сил в обществе, власть пошла на уменьшение численности сначала до 45 и далее до 40 тысяч, обещая и дальнейшее уменьшение порога.

Но недовольство партией, которая подавала и подает себя как правящую, было очевидно как у ее соперников - других партий, так и у тех, кого называют "несистемной оппозицией", а главное, у избирателей. На очередных выборах 4 декабря 2011 г. указанная партия хотя и сохранила большинство в Государственной Думе, но более скромное, несколько превышающее половину численности палаты. К тому же выявилось проведение выборов с немалыми нарушениями.

И здесь власть пошла на неожиданный шаг - в 2012 г. минимальная численность политической партии для ее государственной регистрации была законодательно снижена до 500 членов. Началось "повальное" создание новых политических партий, их число на сегодняшний день приблизилось к 80. Уже в факторе образования огромного числа политических партий можно видеть явления политического цинизма и элементы политической коррумпированности. Проявляется это по-разному, но главное состоит в следующем: большинство создаваемых новых политических партий в очень малой степени видят себя выразителями каких-то идеологий, интересов граждан. Они появляются как выражение амбиций небольших "кучек" политиков или же просто лиц, любящих авантюрные приключения, они надеются просто привлечь к себе внимание. Таким образом, это просто политическая коррозия как одно из проявлений коррупции.

Но дело еще и в том, что многие партии появились для так называемого политического торга - они готовы себя продать, поставить на службу либо известной личности, олигарху, чтобы стать его рупором в борьбе за политические цели - избрание в депутаты, получение государственной должности. При необходимости такие "партиечки" готовы служить и более сильным политическим партиям. Можно с определенностью сказать, что подобная многопартийность имеет мало общего с демократией, но зато порождает нездоровую и коррупционную политическую обстановку в обществе.

Не случайно для участия в очередных выборах в Государственную Думу 18 сентября 2016 г. смогли пробиться лишь 14 политических партий. На момент завершения данной работы существовали сильные сомнения в том, что многих из них ждет успех на этих выборах.

Здесь следует уделить внимание еще одному фактору политической несуразности, он уже давно привлек к себе внимание. Дело в том, что партии являются средой воспитания и выдвижения своих фигур для завоевания депутатских мест. И поскольку в совокупности членов всех политических партий в стране будет порядка 2 млн даже при самых благоприятных подсчетах, стало очевидно, что порядка 106 млн беспартийной массы избирателей отведена роль всего лишь голосующих на очередных выборах. Это вызвало сильное недовольство в обществе. Как реакция - законодательным путем было разрешено включать беспартийных в списки кандидатов в депутаты от политических партий при условии, что они не превысят половины списка и что среди них не будет членов других политических партий.

Результаты достаточно быстро стали очевидны и близки к политической коррупции. Во-первых, нужные члены других партий быстро "делали" себя беспартийными, объявляя о выходе из своих партий, по крайней мере на нужный период. Во-вторых, бизнесмены покупали себе места в партийных списках материальными пожертвованиями в пользу соответствующих политических партий. В-третьих, простые беспартийные, чтобы попасть в партийный список, должны были обрекать себя на унизительные процедуры: найти в своем субъекте РФ десять членов данной партии, которые поддержали бы их выдвижение в кандидаты по партийному списку, получить поддержку региональной партийной конференции, затем быть выдвинутыми решением общероссийских съезда или конференции данной партии - и на каждой стадии получить, по образному выражению, от ворот поворот. В-четвертых, и эти кандидаты, и избиратели в целом могли наблюдать, как партийные органы вовлекали в партийный список известных артистов, спортсменов и т.д.

К этому надо добавить кое-что еще о двух явлениях партийной коррупции.

Одно состоит в том, что внутри политических партий по отношению к самим уже включенным в партийный список кандидатам вырабатывалось отношение зависимости от партийного руководства, когда кандидат мог вылететь из списка на предвыборной стадии по мотивам недовольства им, необходимости освободить место для другого, более выгодного кандидата и т.п. Данный вопрос дошел даже до Конституционного Суда РФ в связи с жалобой одного кандидата, исключенного из партийного списка по усмотрению партийного руководства уже после регистрации партийного списка избирательной комиссией; Конституционный Суд счел это недопустимым <33>.

--------------------------------

<33> В Постановлении от 9 ноября 2009 г. "По делу о проверке конституционности пункта 32 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", подпункта "к" пункта 2 статьи 21 Федерального закона "О политических партиях", части 3 статьи 30 Закона Краснодарского края "О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края" и части первой статьи 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В.З. Измайлова" (Собрание законодательства РФ. 2009. N 47. Ст. 5709) Конституционный Суд записал: приобретение гражданином официального статуса кандидата в депутаты, выдвинутого политической партией как избирательным объединением, означает публично-правовое признание того факта, что процесс реализации пассивного избирательного права вступил в стадию, когда партия уже не вправе на основе самоуправления свободно формировать списки своих потенциальных представителей в органах государственной власти. С этого момента у кандидата, помимо прав и обязанностей в его отношениях с политической партией, возникают юридически значимые связи с избирателями, избирательными комиссиями, доверенными лицами, средствами массовой информации и иными участниками избирательного процесса, а политическая партия утрачивает возможность по своему усмотрению, на основе одной лишь целесообразности решать вопрос о дальнейшем пребывании того или иного гражданина в выдвинутом ею списке кандидатов.

Другое явление состоит в том, что законодатель, позволяя беспартийным баллотироваться по партийному списку, заставляет их после избрания войти во фракцию соответствующей партии и работать в Государственной Думе по правилам данной фракции. При несоблюдении этого требования может последовать исключение депутата из фракции и далее прекращение его полномочий по решению Государственной Думы, принятому по ходатайству соответствующей фракции.

Общественный контроль. Выше уже было сказано о том, что важным средством преодоления коррупции является усиление государственного контроля в отношении органов публичной власти, особенно государственных и муниципальных должностных лиц.

К этому следует добавить, что эффективным средством могло бы стать усиление также общественного контроля в отношении органов власти и совершаемых ими действий. Однако реальность такова, что общественный контроль зачастую находится в руках тех, которые как раз должны быть объектами общественного контроля. Мы уже писали об этом <34> и, не повторяясь, лишь отметим: в новом Федеральном законе от 21 июля 2014 г. "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" государственная бюрократия все сделала для того, чтобы нейтрализовать действие документа. Общественный контроль в конструкции данного акта осуществляется санкционированными общественными органами. Согласно ст. 9 "Субъекты общественного контроля" таковыми являются общественные палаты, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации; для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, могут создаваться: 1) общественные наблюдательные комиссии; 2) общественные инспекции; 3) группы общественного контроля; 4) иные организационные структуры общественного контроля.

--------------------------------

<34> См., в частности: Авакьян С.А. Российский конституционализм: несколько тезисов о неотложных задачах // Юридический мир. 2015. N 2. С. 23 - 30; Авакьян С.А. Некоторые мысли о состоянии и перспективах конституционно-политического развития России // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 2016. N 1. С. 3 - 17.

В Законе, как можно видеть, не предусмотрены ни создание хотя бы инициативных контрольных групп самим населением, например, в порядке так называемого гражданского контроля, ни рекомендации населением кандидатур в состав органов общественного контроля. Так, согласно п. 6 ст. 13 Закона, требования к кандидатурам в состав общественного совета при федеральном органе исполнительной власти разрабатываются самим соответствующим органом совместно с Общественной палатой РФ. Правом выдвижения кандидатур в члены общественных советов обладают общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации. Вряд ли при таком способе формирования в состав общественного контрольного совета попадут критически настроенные представители общественности.

Осуществление контрольных мероприятий по Закону чаще всего является делом самих общественных контрольных инстанций. Но ведь проведение таких мероприятий, как публичные обсуждения, общественные слушания, практически невозможно без помощи органов публичной власти. Однако к проведению публичных слушаний органы власти подключаются, только если это для них специально предусмотрено законодательством (т.е. Закона об основах общественного контроля недостаточно!). К тому же в п. 2 ст. 25 Закона об общественном контроле прямо сказано: "Общественные (публичные) слушания проводятся по вопросам государственного и муниципального управления в сферах охраны окружающей среды, градостроительной деятельности, закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в других сферах в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами". Совершенно очевидно, что данная норма всегда может быть поводом, чтобы тормозить общественные контрольные мероприятия. Таким образом, в принципе общественный контроль не адекватен тем надеждам, которые могут быть в обществе в связи с необходимостью воздействия на государство, структуры государственной и муниципальной власти. Не случайно названный Закон подвергается критике <35>.

--------------------------------

<35> См. об этом: Гриб В.В. Актуальные проблемы формирования правовых основ общественного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 12; Он же. Развитие регионального законодательства в сфере общественного контроля // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 11; Дмитриев Ю.А. Осуществление общественного контроля в России без участия гражданского общества // Современное право. 2014. N 8; Доровских Д.В. Общественный контроль в Российской Федерации: правовые основы // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 6; Он же. Нормативно-правовое регулирование общественного контроля в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 8.

Итак, в данной главе были рассмотрены конституционно-правовые причины, порождающие коррупцию, предпосылки ее существования. Еще раз обратим внимание, что нас больше интересовала конституционно-политическая трактовка коррупции, т.е. не столько прямые нарушения норм законодательства, ведущие к негативной - уголовной или административной - ответственности, сколько создание среды коррупции. Подчеркнем, что обстановка коррупции возникает прежде всего из-за неответственности субъектов права. Она подкрепляется возможностями использования служебного положения, того, что принято называть административным ресурсом, при этом могут иметь место какие-то незначительные прямые нарушения законодательства, но в целом поведение считается правомерным, хотя очевидно, что оно построено на пристрастном использовании того, что дает должность и власть, для выступлений в СМИ, встреч с теми, от кого зависят результаты (работы, выборов и т.п.). Далеко не всегда сюда подходит понятие "злоупотребление", поскольку должностное лицо делает то, что дает кресло, но ведь того же не имеет соперник, лишенный кабинета, аппарата, средств связи и просто связей.

Очень многое в коррупции власти построено на усмотрении. Имеются в виду как широта возможностей, предоставляемых нормативными правовыми актами, намеренная неопределенность, необоснованная широта регулирования и при этом применение принципа исключения из общих правил <36>, так и практические действия: можно взять на работу услужливого, но менее талантливого человека, и отказать тому, кто достоин места; отказать в поддержке одному руководителю, например, нижестоящего органа, но помочь другому и приблизить его к себе; и т.д.

--------------------------------

<36> См. об этом: Воронина Ю.И. Антикоррупционная экспертиза законодательных актов (их проектов) в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2016. С. 12.

Конституционное право не в состоянии бороться своими средствами со всеми подобными явлениями. Они были, есть и, увы, останутся, независимо от конституционно-правовой организации общества и государства. Это политика, и у нее свои закономерности, в чем-то учитывающие конституционное право, а в чем-то отмахивающиеся от него. И все же конституционно-правовые средства противодействия коррупции могут существенно снизить ее масштабы, в чем и видится их прогрессивное предназначение.

Глава 2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ: