ОПРЕДЕЛЕНИЕ МЕСТА И ЗНАЧЕНИЯ В СИСТЕМЕ 9 страница

В этой связи полезно вспомнить символическое определение коррупции, которое пользуется большой популярностью в литературе. Оно раскрывает основные условия коррупции. Это изобретение знаменитого американского ученого Р. Клитгаарда, которое получило название "уравнения коррупции", а именно: "Коррупция = Монополия + Свобода действий - Подотчетность" <206>.

--------------------------------

<206> См., например: Бондаренко С.В. Коррумпированные общества. Ростов-на-Дону: ОАО "Ростиздат", 2002. С. 40.

Данная формула означает, что коррупция с большой вероятностью появляется там, где имеет место:

а) монополия в принятии решений, т.е. при принятии решений нет конкуренции;

б) у принимающего решение есть свобода действий, т.е. нет формализованного регламента и границы его полномочий не ясны;

в) минус подотчетность означает, что процедура принятия решений реализуется непрозрачно и за ней нет никакого контроля.

В отношении первого элемента этой формулы (т.е. монополии) может показаться, что он не совсем подходит для органов власти, поскольку в системе государственного аппарата каждый государственный орган реализует вверенные ему полномочия, и можно подумать, что он обречен на монополию. И в целом это так, именно поэтому коррупция в обществе в наибольшей степени распространена в системе государственных органов. Однако, во-первых, уравнение коррупции имеет в виду не столько момент принятия решения, сколько соответствующую функцию в широком смысле, предполагая в том числе конкуренцию мнений, взглядов, позиций, которые формулируются до принятия решения и должны быть учтены так или иначе. Само по себе монопольное принятие решения не представляет большой угрозы, когда основывается на предшествующем ему диалоге и учитывает альтернативы. Во-вторых, для органов власти вполне можно было бы нивелировать этот монопольный недостаток, сделав упор на предотвращение других условий возникновения коррупции ("б", "в"). Поэтому данное уравнение без всяких оговорок работает в отношении любых субъектов.

Почему важно обратить внимание на это определение коррупции Р. Клитгаарда? Оно подводит нас к мысли о том, что помимо плохого родительского воспитания и негодной субъективной морали правонарушителей у коррупции есть объективные причины, которые кроются в недрах социальной структуры, организации общества. И это становится особенно очевидным в случаях, когда разрушение нормальной практики ведения государственных дел приводит к так называемой "системной коррупции". По существу, речь идет о такой ситуации, при которой подмена публичного интереса частным становится не исключением, а правилом в государстве в целом.

В российской литературе системная коррупция понимается как комбинация административной и политической коррупции. Это наиболее опасная ее форма, свидетельствующая о глубоком поражении государственного механизма. Исследователь С.В. Бондаренко полагает, что системная коррупция имеет место там, где она становится частью системы управления, во многих случаях настолько неотъемлемой, что государство не может функционировать без нее <207>.

--------------------------------

<207> См. Бондаренко С.В. Указ. соч. С. 18.

Динамика погружения государства в системную коррупцию - это хорошо теперь разработанная в зарубежной литературе тема. Одно из самых влиятельных исследований в этом направлении связано с описанием технологии "захвата государства" (statecapture), которое было подготовлено Д. Хеллманом и Д. Кауфманом для Всемирного банка в 1999 г. <208>. При этой технологии, если описывать ее в общем, противоправные лоббистские практики развиваются и расширяются со временем так, что негосударственные игроки, постепенно захватывая отдельные сегменты государственного аппарата, подчиняя их своему влиянию, с какого-то определенного момента начинают контролировать государство в целом.

--------------------------------

<208> Anticorruption in Transition. A Contribution to the Policy Debate. The World Bank. Washington, D.C. 2000. P. 3, см. также: Kaufmann Daniel, Joel S. Hellman, Geraint Jones, and Mark A. Schankerman. Measuring Governance, Corruption, and State Capture: How Firms and Bureaucrats Shape the Business Environment in Transition Economies // World Bank Policy Research Working Paper N 2312. 2000. URL: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=236214.

Интересно, что российские ученые выявили сходную технологию, которая может быть как продолжением предыдущей, так и быть независимой от нее, - технологию "захвата бизнеса", которая была предложена фондом ИНДЕМ в начале 2000 гг. <209>. При этой ситуации государство, захваченное бизнесом, пропитывается корыстными интересами настолько, что разворачивает обратный вектор и начинает захватывать бизнес (который еще не был охвачен коррупционными отношениями). Признаки наличия такого "государственного рейдерства" будут служить самой наглядной иллюстрацией системной коррупции.

--------------------------------

<209> Антикоррупционная политика: Учеб. пособие для студентов вузов по специальностям управление, экономика, право, социология, политология // Регион. обществ. фонд "Информатика для демократии" (Фонд ИНДЕМ); под ред. Г.А. Сатарова. М.: РА "СПАС", 2004. С. 81.

Следующий тезис также хорошо иллюстрирует факт того, что коррупция из совокупности бессвязных противоправных актов превращается теперь в комплексное явление, доступное в качестве объекта исследования в рамках базовых социальных и основополагающих юридических наук, в особенности конституционно-правовой науки. Характерный показатель изменения отношения к проблеме коррупции в последние десятилетия - это формирование международного регулирования антикоррупционных стандартов.

Как мы уже знаем, первые международные инициативы такого рода были найдены в 1950 - 1960-х гг. <210>, однако вплоть до середины 1990-х гг. постановка вопроса в них носит очень избирательный, узкий характер - это кодексы этики сотрудников правоохранительных и других органов, проблема противодействия взяточничеству в международных коммерческих сделках, попытки выработки определения коррупции и т.д., в общем ничего особенного, связанного с конституционным правом.

--------------------------------

<210> Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций: Монография / Т.Я. Хабриева, О.И. Тиунов, В.П. Кашепов и др.; отв. ред. О.И. Тиунов. М., 2012. С. 9.

Принятие Конвенции ООН против коррупции 2003 г. изменило ситуацию. Теперь есть универсальный международный правовой документ, универсальный и с точки зрения действия, и с точки зрения предмета, поскольку включает стандарты для всех ключевых отраслей законодательства стран, присоединившихся к Конвенции (уголовного права, административного права, гражданского права, но также и конституционного права). Помимо привычных мер по криминализации коррупционных деяний, уголовному преследованию коррупционеров и возврату коррупционных активов здесь отчетливо присутствует раздел о профилактике коррупции на уровне государства, т.е. раздел о ее причинах и мерах, которые должны предпринимать государства для устранения условий возникновения и развития коррупции.

В частности, Конвенция ООН против коррупции говорит, что в каждом государстве должна существовать антикоррупционная политика как таковая (ст. 5). И теперь она появилась и в России в виде Национальной стратегии и Национальных планов противодействия коррупции, которые принимаются с 2010 г. Для государствоведов особенно интересна ст. 7 Конвенции, которая призывает формировать антикоррупционные стандарты в избирательном законодательстве, обеспечивать требование прозрачности финансирования политических партий.

Данный факт свидетельствует о том, что в универсальных антикоррупционных международных документах ООН начинают формулироваться стандарты в той области отношений, которая является конституционно-правовой по своему существу. И ранее на международном уровне формировались универсальные стандарты для конституционного права, но главным образом через призму проблематики защиты прав человека (Всеобщая декларация прав человека 1948 г. или Пакт о гражданских и политических правах 1966 г.). Другие же стандарты, если и касались вопросов конституционного законодательства помимо прямой привязки к вопросу прав человека, то являлись не универсальными, а региональными стандартами (например, рекомендации Венецианской Комиссии Совета Европы <211> или рекомендации БДИПЧ ОБСЕ <212>). Разумеется, это не умаляет ценности последних, но лучше оттеняет значение международных документов нового типа, а именно: проблема коррупции международным сообществом воспринимается в настоящее время таким образом, что в универсальных антикоррупционных документах ООН начинают формулироваться правовые стандарты, имеющие отношение к вопросам конституционного права.

--------------------------------

<211> См., например: Свод рекомендуемых норм при проведении выборов. Руководящие принципы и пояснительный доклад, принятые Венецианской комиссией на 52-й сессии (Венеция, 18 - 19 октября 2002 года), одобрены ПАСЕ в 2003 г. URL: http://www.venice.coe.int/WebForms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD%282002%29023rev-rus (дата обращения - 07.06.2016).

<212> См., например, Рекомендации БДИПЧ ОБСЕ, содержащиеся в итоговом отчете Миссии ОБСЕ/БДИПЧ по наблюдению за выборами в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 4 декабря 2011 года с комментариями Центральной избирательной комиссии РФ на официальном сайте последней. URL: http://www.cikrf.ru/news/relevant/2016/03/17/01.html (дата обращения - 07.06.2016).

Обобщая сказанное, сегодня можно сделать вывод, что научные исследования, международное регулирование, а теперь и российское законодательство рассматривают коррупцию не как совокупность спорадических аморальных или преступных индивидуальных актов, где было бы достаточно схватить за руку и посадить коррупционера, а как системное общественное явление, на которое можно и нужно влиять. И если оказывается, что современная социальная наука способна отслеживать закономерности в развитии коррупционных практик на общегосударственном уровне и по этому поводу формируются уже и международные стандарты, то логично задать вопрос о том, в какой именно момент, каким способом и на каком основании конституционное право должно проявлять интерес к этим закономерностям и стандартам?

Далее попробуем разобраться, какими могут быть основные подходы к освоению антикоррупционной проблематики в конституционно-правовой науке - с учетом тех идей, которые изложил С.А. Авакьян в первой главе настоящего издания. Представляется, что есть несколько базовых путей для проникновения конституционного права в антикоррупционный материал.

Теоретический путь: через обоснование, что системная коррупция представляет собой угрозу конституционным принципам, основам конституционного строя, конституционной государственности.

Суть подхода заключается в оценке влияния коррупционных процессов на политическую инфраструктуру таким образом, что они, например:

а) способны сковывать политический плюрализм (к примеру, устраняя из общественного диалога неугодные политические партии или СМИ мелочными казуистическими требованиями ради будущего контроля бюджетных потоков в народном представительстве);

б) коррупционные процессы способны ограничивать разделение властей (например, формируя систему зависимости судей и парламентариев от исполнительной власти через вопросы влияния на карьеру и материальный достаток, с целью формирования клиентелистской системы, где лояльность обменивается на высокую зарплату и льготы);

в) речь может идти даже о нивелировании такого фундаментального принципа конституционного строя, как принцип народовластия (например, через фиктивные или контролируемые выборы, которые могут проводиться в некоторый странах или их регионах в интересах определенных партий или внепартийной политической элиты ради материальных или нематериальных выгод вроде сохранения высокого должностного статуса) и т.д.

Разумеется, данный теоретический маршрут разработки антикоррупционных проблем в конституционно-правовой науке не может быть единственным в поисках наиболее надежных гарантий конституционных принципов. Но для нас здесь главное, что такая постановка вопроса, во-первых, возможна с точки зрения предмета конституционного права и его методологии, во-вторых, выглядит слишком убедительно и красноречиво, чтобы ее игнорировать, в-третьих, содержит в себе внушительный потенциал новых научных наработок и открытий, которые оказываются доступны на волне нынешнего мирового антикоррупционного знания. Учитывая то обстоятельство, что лишь разносторонний и плюралистический взгляд может дать нам максимально адекватную картину изучаемых явлений, рассмотрение системной коррупции в качестве угрозы конституционным принципам или, другими словами, поиск новых гарантий реализации конституционных идей через призму антикоррупционных инструментов должен получить свое развитие в отечественной конституционно-правовой науке.

Тематический путь: посредством разработки проблематики политической коррупции. Данная тема напрямую затрагивает существо предмета конституционного права, т.е. властеотношения.

В зарубежной литературе тема политической коррупции начинает выкристаллизовываться в 1960-х гг. В англоязычных работах часто можно встретить утверждение, что в широкий научный оборот термин "политическая коррупция" ввел гарвардский политолог Дж. Най <213>. Современная классика по данной проблематике представлена в работах А. Хайденхаймера <214>, М. Джонстона <215>, С. Роуз-Аккерман <216>, Р. Клитгаарда <217> и др. В последнее время и российские ученые начинают публиковать крупные работы <218> и даже защищать диссертации по проблемам политической коррупции. Последние в основном написаны по политологии и содержат попытки комплексного объяснения причин коррупции в обществе и разграничения обычной коррупции и политической или по специальности уголовного права и криминологии, где политическая коррупция рассматривается как раздел темы политической преступности <219>.

--------------------------------

<213> Nye J. S. 1967. Corruption and Political Development: A Cost-Benet Analysis, American Political Science Review, 61 (2). 417 - 427; Amundsen I. Political Corruption: An Introduction to the Issues. Chr. Michelsen Institute. WP 1999: 7. P. 2.

<214> Political Corruption: concepts and contexts. Arnold J. Heidenheimer and Michael Johnston, editors-3rd ed. 2007; Heidenheimer Arnold J. (ed.). Political Corruption: Readings in Comparative Analysis. New York: Holt, Rinehart and Winston, 1970.

<215> Johnston Michael. Syndromes of Corruption // Wealth, Power, and Democracy. Cambridge, 2010.

<216> Rose-Ackerman Susan. Corruption and Government: Causes, Consequences, and Reform. N.Y., 1999; Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. М.: Логос, 2010. 356 с.

<217> Klitgaard Robert. Controlling Corruption, Berkeley CA: University of California Press. 1988; Klitgaard R., MacLea-Abroa R. and Parris H.L., Corrupt cities. Washington. WorldBank, 2006.

<218> Кабанов П.А. Политическая коррупция в России. Нижнекамск, 1998.

<219> Кабанов П. Политическая преступность: понятие, сущность, виды, причины, личность политического преступника, меры противодействия (криминологическое исследование): Дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2008; Квон Д.А. Политическая преступность: проблема концептуализации и актуальные практики: Дис. ... канд. полит. наук. М.: МГУ, 2008; Селихов Н.В. Коррупция в государственном механизме современной России (теоретические аспекты): Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001; Семынин А.С. Противодействие политической коррупции политико-правовыми средствами в государствах Евросоюза (опыт Финляндии и Эстонии): Дис. ... канд. полит. наук. Казань, 2009; и др.

Что касается собственно конституционно-правовой дискуссии, то возможно это будет удивительно, но российское конституционное право занимается проблематикой политической коррупции довольно давно. Дело в том, что в основе темы политической коррупции лежат две хорошо выраженные проблемы - электоральная коррупция (выборы) и лоббизм. Российская конституционно-правовая наука данные вопросы осваивает давно и достаточно успешно, если вспомнить, к примеру, работы А.Ю. Бузина по административным избирательным технологиям <220> или работы А.П. Любимова о проблемах правового регулирования лоббизма <221>. Укажем на любопытные нюансы обеих тем в российской научной доктрине.

--------------------------------

<220> Бузин Ю.А. Административные избирательные технологии: московская практика. М.: Центр "Панорама", 2006. 192 с.; Бузин А.Ю. Административные избирательные технологии и борьба с ними. М.: Центр "Панорама", 2007. 271 с.

<221> Любимов А.П. Конституционно-правовые основы формирования лоббистских отношений в открытом обществе (Антикоррупционный проект). М.: Издание Государственной Думы, 2000. 392 с.; Любимов А.П. Политическое право и практика лоббизма (Антикоррупционный проект). М.: Издательство Государственной Думы, 2001. 240 с.; Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. М.: Ин-т гос-ва и права РАН, 1998.

а) Электоральная коррупция. В общей российской дискуссии об электоральной коррупции принято считать, что пресловутый административный ресурс представляет собой неизбежный и неискоренимый бич российских выборов, и что это практически уникальное явление с его телефонным правом, загоном бюджетников на избирательные участки и т.п. Это не так: явление, которое принято называть административным ресурсом, известно за рубежом как политический патронаж. Он был знаком европейским странам задолго до того, как в Российской империи начали формироваться представительные органы западного типа. Политическая коррупция в данной форме является привычным атрибутом вечной "гонки вооружений" между законом и его нарушением: с появлением избирательного права появляется и политический патронаж. Более того, он продолжает сопровождать выборы в развитых странах вплоть до наших дней, правда в таких рафинированных проявлениях, которые легко спутать с законными средствами политической борьбы в демократическом государстве.

На наш взгляд, было бы очень важно отдавать себе в этом отчет: административный ресурс в России не уникален и, наблюдая за окружающим, вряд ли стоит падать духом. Пример других стран показывает, что избавление от таких незаконных практик представляет собой вопрос времени, иногда долгого времени. Но мы не находимся один на один с этой болезнью, известны ее причины, симптомы и лекарства, ее можно лечить, и есть практика успешной терапии.

б) Лоббизм. Возможности правового регулирования лоббизма в принципе российской доктриной конституционного права воспринимается не особенно благожелательно, поскольку это явление свидетельствует о неких односторонних влияниях частного интереса на политику, которых по идее в демократическом государстве быть не должно, так как политическую повестку и политические решения должны определять избиратели или политические партии как их профессиональные представительства. Однако реальная практика показывает, что фактический лоббизм процветает, и интересно, что этого совершенно не скрывают даже крупные государственные функционеры или представители бизнеса.

Почему тогда наука так вяло реагирует на это обстоятельство? По всей видимости, причина заключается в том, что российский лоббизм является неформатной темой для простых и привычных решений, проблему лоббизма не разрешить посредством принятия закона о лоббизме. Этот подход, скорее всего, остался в прошлом, поэтому модели, заложенные в известных прежде законопроектах о регулировании лоббистской деятельности Чуева-Зоркальцева <222> или Надеждина-Хакамады <223>, не будут работать <224>. Причина заключается в том, что лоббизм тоже не стоял на месте, он повзрослел и приобрел уверенность в своих силах. Как и любой нерегулируемый рынок, рынок лоббизма склонен к монополизации, и сейчас очевидно имеется совершенно другой масштаб лоббистской практики, появились элементы неформального централизованного контроля и управления лоббистскими усилиями.

--------------------------------

<222> Проект Федерального закона N 97801795-2 "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" (внесен депутатами Государственной Думы В.И. Зоркальцевым, Г.Н. Махачевым, А.В. Чуевым в 1997 г. и снят с рассмотрения в 2004 г.) // СПС "КонсультантПлюс".

<223> Проект Федерального закона N 396138-3 "О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" (Внесен депутатами Государственной Думы третьего созыва Б.Б. Надеждиным, Б.Е. Немцовым, И.М. Хакамадой в 2003 г. и снят с рассмотрения в 2005 г.) // СПС "КонсультантПлюс".

<224> Между тем, вполне вероятно, что для регионального и муниципального уровня или отдельных сегментов рынка могут быть полезны и знакомые механизмы законов о лоббизме вроде регистрации лоббистов, раскрытия форм и адресатов лоббистской деятельности, источников финансирования.

Между тем, зарубежный опыт, так же как и в случае с электоральной коррупцией, показывает, что лоббистские практики если и не могут быть искоренены полностью, то по меньшей мере вполне могут обрести цивилизованные формы и перестать влиять на легитимность важных государственно-властных решений. Поэтому для российского конституционного права тема эта нисколько не закрыта, требуется четкое понимание различий между правомерным и противоправным лоббизмом, регламентация и обеспечение прозрачности функционирования механизмов правомерного лоббизма и формирование институциональных условий для минимизации лоббизма противоправного.

Еще один подход, связанный с внедрением конституционно-правовой науки в антикоррупционную проблематику, наименее замысловат и не требует особых объяснений. Речь идет о соблюдении международных антикоррупционных обязательств Российской Федерации, которые связаны так или иначе с конституционно-правовыми вопросами. Поскольку механизм внедрения международных норм во внутреннее законодательство именуется имплементацией <225>, соответственно, этот подход можно условно назвать "имплементационным".

--------------------------------

<225> Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций: Монография / Т.Я. Хабриева, О.И. Тиунов, В.П. Кашепов и др.; отв. ред. О.И. Тиунов. М., 2012. С. 39.

Если идти по линии решений ООН, т.е. иметь в виду реализацию Конвенции ООН против коррупции 2003 г., то с практической точки зрения это не самый продуктивный путь, поскольку контрольный механизм реализации Конвенции предполагает лишь довольно абстрактные отчеты и формальные конференции стран-членов, проводимые раз в два года. Однако и этого может быть вполне достаточно, чтобы по меньшей мере включить проблему коррупции в перечень традиционных вопросов конституционного права (коль скоро в Конвенции речь идет об избирательном законодательстве и политических партиях), разрабатывать теоретический вокабуляр конституционно-правовой науки, проводить сравнительные исследования.

Другое более практическое направление связано с реализацией обязательств России по линии Совета Европы. И здесь можно выделить два аспекта.

Первый аспект связан с соблюдением обязательств, контроль за которыми осуществляет специализированная антикоррупционная инстанция Совета Европы, Группа государств по борьбе с коррупцией (далее - ГРЕКО). Организация считается в достаточной степени профессиональной, чтобы в связи со своими задачами выносить рекомендации странам-членам в отношении соблюдения всех общеевропейских конвенций, имеющих антикоррупционный характер, совершенно независимо от их предметного профиля <226>. К примеру, в 2014 году значительные изменения в Федеральный закон о политических партиях были внесены в связи с реализацией рекомендаций ГРЕКО, изложенных в Оценочном докладе этой организации по вопросам прозрачности финансирования политических партий в Российской Федерации (20 - 23 марта 2012 г.) <227>. Таким образом, пример ГРЕКО показывает, что в настоящее время возможно формирование организационных институтов, обеспечивающих отслеживание соблюдения антикоррупционного законодательства в любых областях правоотношений. Если коррупция способна поражать любые виды отношений, то и механизмы ее сдерживания не должны иметь искусственных границ. То же в полной мере касается подходов к изучению коррупции и в правовой науке. Отстаивание предметных пределов разных юридических наук, возможно, помогает ученым примерно определить границы своей приемлемой компетентности, но когда эти междисциплинарные границы начинают мешать продуктивной практике, решению реальных проблем, она находит вполне разумные действенные механизмы.

--------------------------------

<226> Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (ETS N 173) (принята в г. Страсбург 27.01.1999) (с изм. от 15.05.2003) // Собрание законодательства РФ. 2009. N 20. Ст. 2394; Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS N 174) (заключена в г. Страсбурге 04.11.1999). Конвенция вступила в силу 1 ноября 2003 года. Россия не участвует. Документ опубликован не был; Рекомендация N Rec (2003) 4 Комитета министров Совета Европы "Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний" (принята 08.04.2003 на 835-м заседании представителей министров) // СПС "КонсультантПлюс".

<227> См.: Митин Г.Н. Новеллы Федерального закона "О политических партиях" 2014 г. и динамика финансирования политических партий в России // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 3. С. 18 - 23.

Второй аспект касается исполнения обязательств в связи с решениями общеевропейских органов по линии Совета Европы (ПАСЕ, Комитет министров Совета Европы <228>, Венецианская комиссия <229>, Европейский суд по правам человека <230>), которые касаются, казалось бы, сугубо "традиционных" конституционно-правовых вопросов, например, защиты избирательных прав граждан или политической конкуренции в широком смысле. Однако сегодня такие документы связываются доктриной с современным пониманием политической коррупции как проблемы конституционного права.

--------------------------------

<228> Например: Рекомендация N Rec (2003) 4 Комитета министров Совета Европы "Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний" (Принята 08.04.2003 на 835-м заседании представителей министров).

<229> Заключение о законе о политических партиях РФ N 658/2011. Одобрено Советом по демократическим выборам на 40 заседании (Венеция, 15 марта 2012) и Венецианской комиссией на 90 Пленарном заседании (Венеция, 1617 марта 2012). Страсбург, 20 марта 2012 CDL-AD(2012)003. См., например, на сайте Венецианской комиссии. URL: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD%282012%29003-e (дата обращения: 07.06.2016).

<230> Например, дело "Краснов и Скуратов (Krasnov and Skuratov) против Российской Федерации" (жалобы 17864/4 и 21396/04) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2008. N 4. С. 115 - 132.

Кроме того, помимо указанных трех общих направлений имеет смысл выделить ряд прикладных подходов, которые могут быть использованы конституционно-правовой наукой для погружения в антикоррупционный материал. Некоторые из них носят скорее экспериментальный характер, а некоторые являются вполне традиционными для классической структуры конституционного права постановками вопроса, которые ранее не преломлялись в контексте антикоррупционных проблем просто потому, что наукой не ставилось такой методологической задачи.

Итак, какие еще темы могут попасть в систематику конституционно-правового противодействия коррупции?

Во-первых, можно сказать о проблеме формирования общих черт конституционно-правового статуса должностных лиц. Суть такой постановки вопроса заключается в том, что в российском законодательстве пока нет единого легального термина, который бы объединял весь корпус сотрудников органов власти (вроде английского public officials). Законодательство о государственной службе оперирует понятиями "лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации", "лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации" <231>, "федеральные государственные служащие" и "государственные гражданские служащие субъекта Российской Федерации" <232>, "гражданские служащие" <233> и "муниципальные служащие" <234>. Уголовному праву и законодательству об административной ответственности известно понятие "должностного лица" <235>. Однако указанные понятия не охватывают всех представителей органов власти.

--------------------------------

<231> Статья 1 Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (ред. от 13.07.2015) // Собрание законодательства РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.