Неудовлетворительность выполнения функций органами публичной власти и система их безответственности как предпосылка и проявление коррупции.

Общественное мнение может прийти к выводу, что орган публичной власти неудовлетворительно выполняет свои функции. Но что значит "неудовлетворительно"? Одно дело политика, другое - можно ли конституционно-правовым путем оформить претензии к органу публичной власти, оценки его действий, в целом деятельности.

Явления могут быть разными:

1) орган не должным образом работает, проводит "неправильную политику";

2) депутат и орган не выполняют своего предназначения;

3) представительный орган не собирается, не заседает, оказался в неправомочном составе.

Пожалуй, наиболее политизирован первый вариант. Анализируя его с позиций конституционно-правовой ответственности и касаясь юридической вины, нам уже приходилось отмечать <20>, что юридической вины можно не обнаружить, а претензии к органу публичной власти предъявляются в связи с несоответствием его действий, в целом линии поведения оценкам другого органа публичной власти или же общественному мнению. О коррупции при этом речь может идти тогда, когда о действиях "виновного" органа или оценивающего органа говорят, что они "погрязли в коррупции", но так бывает редко. В основном сталкиваются общественно значимые, политические позиции органов власти. Но конституционно это может быть оформлено парадоксально.

--------------------------------

<20> См. об этом: Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: В 2-х т. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2014. Т. 1.

 

Например, Конституция РФ не дает права Государственной Думе оценивать обычные действия Президента РФ, претензии к нему она может предъявить в виде обвинения в тяжком уголовном преступлении, государственной измене (ч. 1 ст. 93). И если мы говорим о том, что все же Государственная Дума может (но вправе ли?) оценивать действия Президента РФ, то исходим из общего предназначения парламента и его палат, но не найдем для этого норму Конституции РФ. Более того, даже Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" <21> в ст. 4 "Предмет парламентского расследования" четко определил: такому расследованию не подлежит "деятельность Президента Российской Федерации" (п. 1).

--------------------------------

<21> Собрание законодательства РФ. 2006. N 1. Ст. 7.

 

В статьях Конституции РФ, говорящих о возможностях Президента РФ в отношении Государственной Думы, мы также не найдем оценочных слов; он как бы реагирует на действия Государственной Думы - выразила недоверие Правительству РФ, трижды не поддержала кандидата на пост Председателя Правительства РФ, предложенного Президентом РФ, - и возможен роспуск палаты.

В истории нашей страны были примеры отрицательной оценки поведения органов власти, восходящие к обвинениям в нарушении классовой линии поведения. В частности, в 1930-е годы предусматривалась такая мера, как досрочное переизбрание местного Совета (а значит, и роспуск), если он не обеспечивал должное осуществление власти в интересах трудящихся <22>.

--------------------------------

<22> См. об этом: Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Авакьян С.А. Размышления конституционалиста. Избранные статьи. М.: Изд-во МГУ, 2010. С. 63.

 

Печальный пример оценки не классового, но тем не менее нежелательного поведения был дан первым Президентом РФ: своим Указом от 21 сентября 1993 г. "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" <23> он прервал осуществление функций Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, т.е. распустил эти органы, поскольку они, как отмечалось в акте, противодействуют осуществлению социально-экономических реформ, устроили обструкцию Президенту РФ, предпринимают систематические усилия узурпировать не только исполнительную, но и судебную функции.

--------------------------------

<23> Российская газета. 23 сентября 1993 г.

 

Действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает подобных оснований для досрочного прекращения деятельности Государственной Думы. Однако исторические прецеденты заставляют задуматься, помимо прочего, и о том, насколько возможны обвинения в осуществлении неподобающей (в том числе и коррупционной) политики, неэффективной деятельности как палатами федерального парламента, так и иными федеральными органами государственной власти. Как не вспомнить политизированное недовольство первого Президента РФ в сентябре - октябре 1993 г. - он ведь обвинил именно Конституционный Суд в том, в чем был виноват сам, - доведение ситуации до конфликта главы исполнительной власти и парламента, всерьез думал над тем, чтобы вообще упразднить Конституционный Суд, создать вместо него похожую коллегию в составе Верховного Суда РФ. А примеры прямого или косвенного отрицательного проявления в отношении федеральных органов исполнительной власти есть и в наши дни - например, ликвидация в связи с оценкой деятельности как неэффективной федерального Министерства регионального развития РФ, Федеральной миграционной службы.

Что касается второго и третьего названных выше оснований для оценки деятельности органов публичной власти - когда они не работают должным образом, не выполняют своих функций, а претензии следует предъявить и органу в целом, и составляющим его лицам, - конституционно-правовая база по данному поводу упирается в критерии ответственности, работоспособности и эффективности деятельности. Такая база создана лишь частично, она далеко не совершенна и поэтому не исключает явления коррупции в системе публичной власти.

Прежде всего конституционно-правовое законодательство России исходит из принципа неответственности высших эшелонов государственной власти страны - Президента РФ, Федерального Собрания - парламента РФ, Правительства РФ.

Конституционных критериев оценки деятельности Президента РФ не установлено. Полномочия Президента РФ практически невозможно прекратить досрочно при его плохой работе, обычных нарушениях законности и коррупционных проявлениях. Даже после истечения полномочий предъявить претензии к бывшему Президенту РФ, в том числе в связи с уголовными деяниями (включая коррупционные факторы), трудно и требуется согласие обеих палат Федерального Собрания.

Конституционно-правовое законодательство не содержит критериев оценки также и деятельности Государственной Думы. Соответственно ее нельзя принудить к самороспуску, он не предусмотрен Конституцией даже при выявлении очевидного избрания Думы с грубыми нарушениями законодательства, а также при явных неудовлетворительной работе и просто неработоспособности Государственной Думы, хотя, как будет показано далее, данное основание для роспуска предусмотрено для законодательных органов субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований. Досрочный роспуск Государственной Думы допускается Конституцией РФ лишь при неразрешаемом ее конфликте с Президентом РФ (ст. ст. 111 и 117 Конституции РФ).

Нет и конституционных критериев оценки деятельности Совета Федерации. К тому же применительно к данной палате вообще не существует понятия "период полномочий", он не предусмотрен Конституцией, поэтому говорить о какой-то "досрочности" их прекращении не приходится.

Для Правительства Российской Федерации Конституция и Федеральный конституционный закон 1997 г. о Правительстве РФ допускают возможность досрочного прекращения полномочий путем ходатайства об отставке, подаваемого Президенту РФ и удовлетворяемого (или не удовлетворяемого) им. Однако нигде мы не видим даже косвенных намеков на качество работы как конституционный критерий прекращения полномочий данного органа.

Таким образом, Конституция РФ исходит из того, что главные федеральные органы государственной власти "вне подозрений". Их качество, работоспособность, эффективность деятельности, а следовательно, и коррупционность либо не являются поводами для текущих мер, либо не выставляются наружу.

Приходится далее констатировать, что особенностью нового времени стал также конституционно-правовой отказ от принципа личной ответственности тех, кто составляет основу публичной власти - депутатов, в целом парламентариев. Как известно и частично затрагивалось ранее, предшествующая политическая система строилась на провозглашении ответственности избранных лиц перед населением, избирателями за свою деятельность, в какой-то мере и за работу представительного органа, в котором они состояли. Отношения строились на принципе императивного мандата, когда депутат отчитывался перед населением и мог быть отозван при неудовлетворительной работе.

Сегодня депутат Государственной Думы, член Совета Федерации, как бы они ни работали, по критерию качества работы не могут быть лишены полномочий. В ст. ст. 4, 5 Федерального закона от 8 мая 1994 г. "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <24> (с изменениями и дополнениями, в ред. 2016 г.) ни слова нет об оценке осуществления полномочий парламентарием как основании их досрочного прекращения.

--------------------------------

<24> Собрание законодательства РФ. 1994. N 2. Ст. 74.

 

В формальном конституционно-правовом плане отзыв депутата Государственной Думы просто невозможен не только из-за победы теории так называемого свободного мандата, т.е. неответственности депутатов перед избирателями, населением. Дело еще и в том, что они получали и теперь получают свои полномочия по одному из двух каналов - избранием в территориальных избирательных округах или по спискам политических партий. В этом плане статус депутата не является однозначным, а отзыв может быть основан на принципе получения мандата путем непосредственного голосования избирателей, т.е. по избирательному округу. А когда выборы депутатов Государственной Думы проводились только по спискам политических партий (2007 и 2011 гг.), при равнозначности статуса депутата отзыв тоже был невозможен, поскольку избиратели отдавали голоса на выборах не конкретным кандидатам, а партиям.

Отзыв члена Совета Федерации не предусмотрен ни для направившего его в палату органа власти субъекта РФ (а теперь еще и Президента РФ, имеющего право назначить 17 членов Совета Федерации - представителей Российской Федерации), ни для Совета Федерации в целом.

Таким образом, качество работы федеральных парламентариев может оцениваться сугубо абстрактно, чаще всего поддержкой их или отказом в доверии на следующих выборах Государственной Думы, соответственно направлении в Совет Федерации.

Точно так же качество и, следовательно, коррумпированность деятельности не стали основаниями для ее оценки применительно к депутатам представительных органов власти субъектов РФ. Для этих депутатов "отголоски" императивного мандата находили отражение в законах субъектов РФ об отзыве депутатов первого периода формирования новой власти. Тогда же начался и спор о том, возможна ли эта мера и каковы ее основания. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 декабря 1996 г. по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ <25> отметил возможность введения данного института. Однако при этом констатировал, что "основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.". В дальнейшем Конституционный Суд в своей оценке отзыва в большей мере ориентировал на то, что его основаниями могут быть лишь неправомерные действия, правонарушения.

--------------------------------

<25> Собрание законодательства РФ. 1997. N 2. Ст. 348.

 

Федеральный закон 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" вообще ничего не говорит о критериях оценки качества деятельности ни законодательного органа субъекта РФ, ни его депутатов. Вопрос об отзыве депутатов этого уровня отпал сам собой с введением их выборов как по избирательным округам, так и по партийным спискам - ситуация, аналогичная Государственной Думе. Правда, при возвращении к выборам всех депутатов законодательного органа субъекта РФ лишь по территориальным избирательным округам (например, Москва) вопрос об отзыве как варианте досрочного прекращения полномочий депутата приобретает актуальность (в том числе в связи с обвинениями в коррупции).

Для депутата представительного органа местного самоуправления Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрел такую меру ответственности, как отзыв. Согласно ст. 24 голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. В п. 2 данной статьи прямо сказано: "Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке". Однако в 2011 г. в указанную статью был включен п. 2.1, согласно которому в случае, "если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется".

Таким образом, и для уровня местного самоуправления из критериев досрочного прекращения полномочий отдельных депутатов исключена оценка качества работы избранника. По существу, если коррупция состоит в материальном выражении, ее еще можно как-то доказывать, но до получения судебного вердикта надо добиваться следственных действий. Однако весьма сложно обнаружить коррупционный фактор, например, в поддержке тех, кто помог победить на муниципальных выборах, от их фирмы, начальства, родственников - в личных интересах, получении выгодных муниципальных решений и т.п. К тому же такие действия и трудно охарактеризовать как противоправные.

Очень серьезной является конституционная проблема работоспособности и соблюдения законодательства со стороны органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления как часть коррупционной составляющей.

Так, согласно ст. 9 Федерального закона 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <26> (с изменениями и дополнениями) полномочия законодательного органа могут быть прекращены досрочно главой субъекта РФ по ряду оснований, в том числе:

--------------------------------

<26> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

 

- роспуск указанного органа главой субъекта РФ в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;

- принятие главой субъекта РФ решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный орган в течение трех месяцев подряд не проводил заседание;

- принятие главой субъекта РФ решения о досрочном прекращении полномочий вновь избранного в правомочном составе законодательного органа субъекта РФ в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что указанный орган в течение трех месяцев со дня его избрания в правомочном составе не проводил заседание;

- оформление решением главы субъекта РФ прекращения полномочий законодательного органа, если вступившим в силу решением соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа констатируется неправомочность данного состава депутатов законодательного органа субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий, и орган не принимает решения о самороспуске.

Федеральный закон 1999 года также предусматривает вмешательство Президента РФ при наличии ряда сложных обстоятельств. В частности, если соответствующий суд установит, что законодательный орган субъекта РФ принял акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный орган субъекта РФ в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял мер по исполнению решения суда, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения были созданы препятствия для реализации полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, тогда Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу субъекта РФ. Если в течение трех месяцев после этого указанный орган не принял мер по исполнению решения суда, Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ.

Перечисленные выше ситуации свидетельствуют о том, что неработоспособность законодательного органа субъекта РФ, принятие незаконных решений и неисправление ситуации своими усилиями органа могут привести к принудительному прекращению его полномочий. Связывать такие шаги исключительно с коррупционной составляющей в действиях законодательного органа субъекта РФ было бы опрометчиво. Однако и забывать о ней тоже нельзя - например, ситуация непроведения заседаний может быть создана искусственно отказом участия в них какой-то части "подговоренных" (подкупленных?) депутатов, точно так же как неправомочность законодательный орган может получить из-за организованного массового сложения депутатских мандатов.

Применительно к главе исполнительной власти субъекта РФ законодательство предусматривает ряд оснований оценки его деятельности как противоправной и соответственно коррупционной. Согласно ст. 19 Федерального закона 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия указанного руководителя досрочно прекращаются, в частности, по таким основаниям, как:

- отрешение его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

- отрешение его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (в том числе по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации), а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом. При этом основанием для утраты доверия Президента Российской Федерации является выявление в отношении главы субъекта фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", либо установление в отношении главы фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность;

- отзыв его избирателями.

Федеральный закон 1999 г. вводил, затем исключал и новеллами от 2 мая 2012 г. восстановил такую меру конституционно-правовой ответственности, как отзыв главы исполнительной власти субъекта РФ голосованием избирателей.

Отзыв возможен по одному из следующих оснований:

а) нарушение главой субъекта РФ законодательства Российской Федерации и (или) законодательства субъекта Российской Федерации, факт совершения которого установлен соответствующим судом;

б) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение главой субъекта РФ своих обязанностей, установленное соответствующим судом.

Это убедительные и ясные основания для возбуждения отзыва, они позволяют добиваться ухода из власти коррумпированных руководителей. Но сама процедура отзыва исключительно сложна:

- сначала для установления названных выше фактов в суд субъекта РФ должны обратиться политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения, а также группа граждан РФ в количестве не менее 100 человек, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ;

- далее в поддержку инициативы проведения голосования по отзыву собираются подписи избирателей, количество которых определяется законом субъекта РФ и должно составлять не менее одной четверти от числа избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ;

- затем голосование по отзыву назначается законодательным органом субъекта РФ;

- отзыв признается состоявшимся, если за него проголосовало более половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования.

В качестве абстрактного примера приведем Москву. Здесь мэр избран прямыми выборами. И потребовалось для этого простое большинство от пришедших голосовать. А вот для отзыва придется вспомнить, что в столице порядка 7 млн избирателей, значит, сначала в поддержку инициативы отзыва надо собрать более 2 млн подписей - и кто же это будет делать?! А за отзыв мэра должно проголосовать соответственно не менее 3,5 млн избирателей. Поэтому более логично обратиться к Президенту Российской Федерации, чтобы он нашел в соответствующих действиях достаточно оснований для отрешения мэра от должности.

В целях борьбы с нарушениями законности, коррупцией и обеспечением работоспособности ряд мер конституционно-правовой ответственности применяются и в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления.

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит ст. 73 "Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством".

В ней по аналогии с уровнем субъекта РФ определено: если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят, скажем обобщенно, незаконный нормативный правовой акт, а представительный орган не принимает в срок, указанный судом, мер по исполнению решения суда, глава субъекта РФ в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный орган субъекта РФ проект закона субъекта о роспуске представительного органа муниципального образования.

Также по аналогии с уровнем субъекта РФ:

- если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, глава субъекта РФ в течение трех месяцев со дня вступления в силу данного решения суда вносит в законодательный орган субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования (ч. 2.1 ст. 73 Закона 2003 г.);

- если соответствующим судом установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, глава субъекта РФ также вносит в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования (ч. 2.2 ст. 73).

Надо сказать, что Федеральный закон 2003 г. не отвечает на ряд серьезных вопросов, как раз напрямую связанных с обеспечением законности и борьбой с коррупцией на муниципальном уровне.

В частности, нельзя понять, что же делали глава субъекта РФ, а также глава муниципального образования в течение 3 месяцев, когда муниципальный представительный орган не заседал? Далее последовало обращение в суд, и ведь потребовалось время для подготовки процесса, чтобы на нем констатировать, что депутаты не заседали. А как быть суду, если при этом депутаты начнут обвинять муниципальное руководство, а то и власти субъекта РФ - они, мол, создавали препятствия работе представительного органа муниципального образования. Но и это не все: далее понадобилось вторичное обращение в суд, чтобы он установил - да, муниципальные депутаты не собираются на заседания (любопытно, а как это устанавливается?). И затем опять же в течение 3 (!) месяцев глава готовит и вносит проект закона субъекта о роспуске. Да и рассматривается этот законопроект в представительном органе субъекта РФ не стремительно. Получается, таким образом, что вся эта волынка занимает порядка 8 - 9 месяцев; неужели за это время сложно организовать нормальную работу депутатов, устранить причины, по которым они не собирались?

Очень странно звучит еще один пассаж Закона, включенный в ч. 4 ст. 73: депутаты представительного органа муниципального образования, распущенного на основании указанной выше ч. 2.1 ст. 73, вправе в течение 10 дней со дня вступления в силу закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования обратиться в суд с заявлением для установления факта отсутствия их вины за непроведение представительным органом муниципального образования правомочного заседания в течение трех месяцев подряд. Суд должен рассмотреть заявление и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня его подачи. Надо сказать, что сама часть 2.1 была включена в Закон 18 июня 2007 г., а ч. 4, как бы защищающая интересы депутатов, - 3 февраля 2015 г. Спрашивается, а что же все это время депутаты, как говорится, сидели сложа руки? И еще: получается откровенная ситуация, которая в русском языке обозначается поговоркой "после драки махать кулаками". И все это лишь для того, чтобы не быть лишенными возможности выдвинуться в следующий состав муниципального представительного органа.

Для главы муниципального образования и главы местной администрации в целях обеспечения законности и преодоления коррупционных проявлений Федеральный закон 2003 г. устанавливает меры ответственности, в целом схожие с тем, что отмечалось выше применительно к главе субъекта РФ. В частности:

- глава субъекта РФ отрешает от должности главу муниципального образования и главу местной администрации при издании, говоря обобщенно, незаконного нормативного правового акта, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

- глава субъекта отрешает от должности названное должностное лицо в случае совершения им действий, в том числе издания правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое использование межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов, нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Относительно новой мерой ответственности, введенной Федеральным законом от 7 мая 2009 г., стало удаление главы муниципального образования в отставку (ст. 74.1 Федерального закона 2003 г.). Установлено, что представительный орган муниципального образования вправе применить эту меру по инициативе своих депутатов или по инициативе главы субъекта РФ.

Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются очевидные коррупционные действия:

1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных п. п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 настоящего Федерального закона (т.е. вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году; при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение законодательства, и это установлено соответствующим судом);

2) неисполнение в течение 3 и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд;

4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами (пункт введен 21 ноября 2011 г.);

5) допущение главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов (п. 5 введен 22 октября 2013 г.).

Итак, все предшествующее изложение позволяет констатировать, что принцип ответственности власти за свои поведение и работоспособность конституционно-правовым путем либо не закрепляется вообще, либо же на словах существует частично и преимущественно для уровня субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, однако трудно реализуем, в том числе в борьбе с коррупцией, а в самом применении опять же не исключает коррупционные моменты.

В частности, федеральная власть прибегает к такому средству, как стимулирование деятельности власти субъектов РФ, местного самоуправления. В том числе для этого допускается поддержка субъектов РФ, муниципального уровня, передача им средств из федерального бюджета. В том числе для этой цели существуют специальные федеральные фонды. Однако в решении подобных вопросов наличествует очень сильная доля федерального усмотрения, значит, не исключается коррупционная составляющая.

Причем выглядеть она может весьма своеобразно. Так, при выборах Президента РФ в 1996 году понадобилось проводить два тура. В период первого голосования в одной из республик случилось ощутимое наводнение, и глава республики обратился в Администрацию Президента РФ с просьбой об оказании федеральной помощи. Руководители Администрации обратили его внимание на то, что в первом туре выборов за действующего Президента РФ проголосовало значительно меньше избирателей в республике, чем за кандидата от коммунистов. И посоветовали подумать о результате, прежде чем обращаться за помощью. В итоге во втором туре в республике было подано голосов за первого Президента РФ гораздо больше, чем за его соперника. А республика соответствующую федеральную помощь получила.

Ощутимым средством федерального воздействия на органы государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления с некоторого момента стали рассматриваться меры по повышению эффективности их деятельности соответственно ее оценке. Это нашло отражение в ряде актов: Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"; пришедший ему на смену Указ с тем же названием от 21 августа 2012 г.; Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" <27>.

--------------------------------

<27> Собрание законодательства РФ. 2007. N 27. Ст. 3256; 2012. N 35. Ст. 4774; 2008. N 18. Ст. 2003.

 

Надо сказать, что эти акты не отвечают фактору коррупциогенности, который в последнее время стал использоваться при подготовке, принятии и реализации нормативных правовых актов. Так, в утвержденном Указом от 28 июня 2007 г. перечне показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ содержалось 48 позиций (причем многие из них были дробными). Очень сложно понять по большинству позиций, как в них отражается эффективность деятельности исполнительной власти субъекта РФ, например реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников в сравнении с предыдущим годом (если учесть к тому же, что высокий их процент занят в частном секторе); доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума; смертность населения; средняя продолжительность временной нетрудоспособности в связи с заболеванием в расчете на одного работающего; удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников, участвовавших в едином государственном экзамене; доля детей, оставшихся без попечения родителей; удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, проводимых государственными (муниципальными) организациями культуры, и в работе любительских объединений; и т.п.

Также ряд показателей выявляется путем опроса населения - удовлетворенность медицинской помощью, качеством общего образования, начального и среднего профессионального образования, уровень криминогенности и др. Между тем ясно, что данные опросов могут быть необъективными, даже подтасованными - многое зависит от того, кому эта задача поручается.

Думается, более значимой была группа показателей финансового характера: динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ; расходы этого бюджета на содержание работников органов государственной власти и местного самоуправления в расчете на одного жителя региона; объемы просроченной кредиторской задолженности государственных (муниципальных) учреждений, задолженности бюджета субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований по исполнению обязательств перед гражданами; расходы консолидированного бюджета субъекта РФ на здравоохранение в расчете на одного жителя, также расходы бюд<