ОПРЕДЕЛЕНИЕ МЕСТА И ЗНАЧЕНИЯ В СИСТЕМЕ 10 страница

<232> Статья 10 того же Закона.

<233> Статья 13 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ред. от 30.12.2015) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

<234> Статья 10 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (ред. от 15.02.2016) // Собрание законодательства РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.

<235> См. примечание 1 к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 01.05.2016) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст. 2954; примечание к ст. 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 01.05.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 13.05.2016) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

Конституционное право до последнего времени и вовсе не испытывало необходимости в продвижении в этом направлении, поскольку концентрировалось на вопросах статуса глав государств и правительств, парламентариев и судей высших судов, причем рассматривая эти вопросы изолированно. Однако в настоящее время бурная административная реформа 2000-х гг. выявила ряд сквозных аспектов статуса, которые весьма сходным образом меняют регулирование правового положения представителей всех ветвей власти и всех уровней власти. И эти аспекты носят ярко выраженный антикоррупционный характер. Это, в частности, тема конфликта интересов и декларирования активов.

А поскольку речь идет о представителях всех ветвей власти, то, во-первых, встает вопрос о том, чтобы законодательство располагало единой инструментальной научной категорией, которая бы включала всех представителей власти, несущих соответствующие особые антикоррупционные обязанности. Во-вторых, необходимо определиться и с предметной подчиненностью этого вопроса в юридической науке, поскольку антикоррупционные обязательства начинают с некоторых пор касаться не только чиновников, т.е. представителей исполнительной власти, но и парламентариев, и судей. Поэтому регулирование статуса последних через призму сугубо административно-правовых подходов наводит на мысль не только о том, что административно-правовая наука несколько выходит за пределы своей традиционной компетенции, но, что более важно, будучи реализованным в законодательстве, такой подход может угрожать разрушением институциональных гарантий принципа разделения властей.

С другой стороны, можно было бы подумать, что решение проблемы формирования основ единого статуса представителей власти является епархией теории государства и права. Разумеется, так или иначе все отраслевые юридические науки связаны с теорией государства и права. Однако это не может означать, что отраслевые науки лишены собственной теории. Задача теории государства и права видится в том, чтобы удерживать под контролем и в единой логике, в единой системе фундаментальные правовые категории, которые используются в данном государстве. Задача теории отраслевых наук состоит в том, чтобы, во-первых, досконально изучать отраслевые институты и, во-вторых, обеспечивать смычку отраслевой теории с законодательством и практикой, т.е. направлять законодателей, формировать рекомендации в отношении конкретного правового регулирования. Специфика науки конституционного права заключается в том, что она имеет много общего с теорией государства и права по первому критерию, поскольку отраслевые институты конституционного права пересекаются, а то и совпадают с объектами общей теории государства. Однако конституционалисты изучают государство гораздо более предметно и, что особенно важно, они в мельчайших деталях отвечают за оценку качества конституционного законодательства.

Таким образом, в нашем случае важно, что общий статус должностных лиц всех ветвей власти - это не вопрос некой новой отвлеченной эстетической концепции в праве, а вопрос наличия конкретных законодательных гарантий, отсутствие которых может привести к нарушению принципа разделения властей, гарантированного действующей российской Конституцией. Отрасль права, которая обязана обеспечивать законодательными гарантиями конституционные принципы и укреплять их, находить выход из конкретных проблем текущей фактической конструкции властеотношений - это конституционное право. Поэтому конституционно-правовая наука должна проявить внимание вопросу формирования единых черт статуса представителей власти, значительная часть которых имеет антикоррупционный смысл.

Во-вторых, конституционное право может рассматривать антикоррупционные проблемы через призму вопросов ответственности за акты политической коррупции. Фабула этой проблемы связана с тем, что в практике различных государств часто оказывается невозможным привлечь к ответственности должностных лиц высшего уровня, а иногда и других должностных лиц, которые связаны с коррупционными сетями, оплетающими политическую лояльность и клиентелизм, поскольку у правоохранительных органов недостаточно политического веса. Следовательно, в науке необходима проработка вопроса об укреплении правоохранительной системы таким образом, чтобы она была способна справляться с подобными задачами.

В первую очередь целесообразно в этом смысле проработать в теории конституционного права вопрос о новых политических гарантиях независимости суда, в особенности связанных с системой их назначений, как и системой назначения руководителей судебных органов. Также довольно много литературы в рамках антикоррупционной дискуссии посвящено вопросу об учреждении специального независимого органа, имеющего особый политический статус, который был бы в силах поставить вопрос о том, чтобы "замахнуться" на министра или другую высокую фигуру <236>. Суть проблемы, как легко представить, заключается вовсе не в том, чтобы грамотно расследовать коррупционные правонарушения. Уровня компетентности действующих органов вполне для этого достаточно. Проблема лишь в том, чтобы поставить как таковой вопрос о привлечении к ответственности персонажей подобного рода и довести дело до справедливого приговора, невзирая на лица, связи и политическую конъюнктуру. Должна ли это быть какая-то разновидность государственного трибунала, который в некоторых странах венчает систему административной юстиции или существует в качестве самостоятельного органа? Будет ли этот орган сам выносить окончательные решения или будет иметь возможность доводить до суда и обжаловать его решения во всех инстанциях, если судебный приговор покажется ему предвзятым? Либо в странах переходной демократии дефицит легитимности такого независимого органа повлечет необходимость использования в механизмах привлечения к ответственности всенародного представительства, а на определенных уровнях власти, возможно, и форм непосредственной демократии? Очевидно, что конституционалисты должны принять участие в обсуждении этих вопросов.

--------------------------------

<236> См., например, гл. 14 "Независимые учреждения по борьбе с коррупцией" в книге: Основы борьбы с коррупцией (системы общегосударственной этики поведения) / Науч. ред. С.В. Максимов и др. М.: Спарк, 2000. С. 186.

Еще один момент в рамках этой темы, довольно традиционный для конституционного права и при этом имеющий явное антикоррупционное звучание, - это оценка пропорций иммунитетов должностных лиц и их пределов. Необходима переработка конституционно-правовой теории сообразно очевидным задачам окружающей нас реальности. Например, требуется идентификация и адекватная научная квалификация неформальных иммунитетов, которые на практике оказываются часто сильнее формальных. Актуален поиск нового баланса между необходимостью в ряде случаев ослабления иммунитетов в целях успешного противодействия коррупции, с одной стороны, и сохранением гарантий независимости должностных лиц для их нормальной работы - с другой, в том числе для того, чтобы они не были уязвимы для коррупционных практик, применяемых прочими конкурирующими в политическом процессе должностными лицами и органами власти.

В-третьих, классические вопросы защиты конституционных прав и свобод также часто преломляются в контексте антикоррупционных проблем. И речь не только о том, чтобы исследовать, каким образом коррупционные практики препятствуют полноценной реализации прав и свобод. Например, часто говорят в этой связи о коррупционных ограничениях при реализации различных социально-экономических и культурных прав (права на образование, на медицинскую помощь, на жилище и т.д.) <237>, а также при осуществлении конституционных обязанностей, например, обязанности уплаты налогов или несения военной службы <238>.

--------------------------------

<237> Баскакова В.Е. Борьба с коррупцией в сфере образования // Актуальные проблемы юридических наук: Материалы научной конференции. Йошкар-Ола, 2011. С. 82 - 84; Клейменов М.П., Комаров А.А. Коррупция в отечественной медицине // Следователь. 2010. N 4. С. 45 - 48; Корякин В.М. Коррупция в сфере жилищного обеспечения военнослужащих: теоретико-правовые проблемы // Право в Вооруженных силах. 2008. N 10. С. 53 - 59; Краснов М.А. Коррупция на дорогах // Регион. обществ. фонд "Информатика для демократии". М.: ИНДЕМ, 2004. 69 с.; Пожитков А.Н. Коррупция в здравоохранении // Актуальные проблемы противодействия коррупции: Аналитический вестник. 2008. N 6. С. 34 - 38; Пуляева Е.В. Правовые проблемы борьбы с коррупцией в сфере оказания образовательных услуг // Журнал российского права. 2012. N 11. С. 81 - 88; Рерихт А.А. Совершенствование медицинского законодательства: путь к преодолению коррупции // Современное медицинское право: Сборник научных трудов. М.: Изд-во ИНИОН РАН, 2003. С. 53 - 76; Руденко В.А. Институционализация коррупции в российской системе образования // Закон и право. 2007. N 3. С. 14 - 17; Филоненко Т.В. Коррупция в сфере образования // Власть и коррупция: Сборник научных трудов. Владивосток, 2006. С. 111 - 114.

<238> См., например: Щукин А.В. Противодействие коррупции в Вооруженных Силах РФ - задача общая // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 4. С. 2 - 5; Юлин Б.А. К вопросу о коррупции в федеральных органах налоговой полиции // Вестник Академии налоговой полиции. М., 2003. Вып. 3. С. 360 - 362.

Но здесь имеется и другой важный аспект. В системе конституционных прав и свобод есть специальные права или правомочия в рамках классических прав, которые по своему существу имеют антикоррупционный характер. Одно из них - так называемое "право на информацию" в узком смысле ("право знать", право на доступ к правительственной информации), которые многие теоретики, наконец, разглядели после того как был принят Федеральный закон об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления 2009 г. <239>. Коррупционные практики всегда возникают там, где есть тень, поэтому прозрачность деятельности органов власти является одним из самых сильных антикоррупционных противоядий. Следовательно, разработка механизмов реализации данного права и ему подобных также имеет отношение к текущим антикоррупционным задачам конституционно-правовой науки.

--------------------------------

<239> Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (ред. от 09.03.2016) // Собрание законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 776; Федеральный закон от 22.12.2008 N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" (ред. от 05.04.2016) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6217.

В-четвертых, упомянутая в начале материала общая "формула коррупции" Р. Клитгаарда напоминает нам о том, что базовым условием развития коррупции является не просто отсутствие прозрачности в деятельности органов власти, но отсутствие механизмов подотчетности. В этой теме у российской и советской государственно-правовой литературы весьма большой опыт, его нужно использовать. В частности, актуализация конституционно-правовой доктрины по этому направлению могла бы касаться разработки таких вопросов, как обсуждение возможности возврата к императивному мандату и реальным механизмам отзыва избираемых должностных лиц и депутатов. Впору на более серьезном уровне обсудить вопрос о расширении применения опросов населения и других подобных консультативных форм непосредственной демократии и прочих аналогичных механизмов общественного контроля, применение которых может быть многократно удешевлено благодаря информационным технологиям и имеет сегодня скорее чисто организационные, бюрократические препятствия.

Наконец, нельзя сбрасывать со счетов огромную по своему значению, теоретическим масштабам, объему законодательного материала и обширной практике проблему укрепления институтов гражданского общества. Они существуют в системе конституционно-правовых отношений именно для обеспечения контроля за деятельностью органов власти, обеспечивая их подотчетность. Не случайно в зарубежной литературе они заслужили характеристику "сторожевых псов демократии" (watchdogs). Актуализация в науке конституционного права принципиального вопроса о пересмотре системы гарантий политического плюрализма (вместо бесплодных копаний в многочисленных деталях нестабильного законодательства о политических партиях, общественных объединениях и средствах массовой информации, как и попытки справиться с объяснением особенностей статуса Общественной палаты РФ или Общероссийского народного фронта), сослужили бы на ниве совершенствования механизмов подотчетности достойную службу развитию антикоррупционной проблематики в конституционном праве.

В-пятых, тема "государство и экономика" представляет собой сложный букет проблем, которые пока не находят себе внятного места в системе науки конституционного права. Возможно, его обретению поспособствует разработка антикоррупционных проблем. Каким же образом? Вопрос встречи власти и денег - это принципиальная основа для коррупции. Встреча большой власти и больших денег - это часто вопрос политической коррупции. Представляется, что можно выделить по меньшей мере две крупные проблемы данной темы, где конституционное право могло бы проявить свое внимание на полном основании.

Так, в первую очередь можно сказать о том, что принципиальное устройство государственной распределительной системы является достаточно масштабной государственной проблемой, чтобы конституционно-правовой методологии быть успешной в ее анализе. Интерес отраслевой конституционно-правовой науки в этой области может быть связан с организацией бюджетного процесса. Порядок принятия ключевого финансового документа страны в рамках одной из базовых парламентских процедур, отслеживание логики межбюджетных трансфертов в реализации федеративной политики, оценка обоснованности и контроль за исполнением секретных статей бюджета, мониторинг бюджетных расходов со стороны Счетной палаты РФ и другие вопросы, взятые в этой связи, являются конституционно-правовыми по существу и в то же время имеют отношение к антикоррупционной политике государства.

В контексте проблемы оптимизации законодательных настроек государственной распределительной системы рассматривается и вопрос о государственных закупках, приватизации, выделении льгот различным категориям населения и другие подобные вопросы, давно получившие прописку в антикоррупционной дискуссии. В своих детальных проявлениях все это имеет отношение к административно-хозяйственному законодательству, но формирование обобщенного, собирательного образа экономической политики государства в этом направлении может и должно находиться в сфере внимания науки конституционного права. Не случайно некоторые из упомянутых вопросов удостаиваются самостоятельного места в основном законе многих государств <240>.

--------------------------------

<240> Например, ст. 217 Конституции ЮАР 1996 г. устанавливает основополагающие принципы системы государственных закупок: честность, равенство, открытость, конкурентность, экономическая эффективность. Интересно, что статья также содержит необычные для данной процедуры механизмы позитивной дискриминации, в рамках которых указанные принципы не действуют в отношении поставщика, который входит в категорию граждан, подвергшихся дискриминации. См.: Пономарева О.В. Государственные закупки как инструмент торговой политики в развивающихся странах // Российский внешнеэкономический вестник. 2014. N 9. С. 107. Текст статьи Конституции ЮАР в действующей редакции см., например: URL: http://www.gov.za/documents/constitution-republic-south-africa-1996-chapter-13-finance#217 (дата обращения - 07.06.2016).

Второй аспект проблемы "государство и экономика" связан с вопросом о мере возможностей государства как субъекта экономической деятельности, вопросом о государственном бизнесе, который по сей день остается нетривиальным для конституционного права, как и российского права в целом. В частности, имеет место проблема госкорпораций, госкомпаний и компаний с различным государственным участием, имеющих некий переходный статус, который сложно объяснить как с точки зрения частного, так и публичного права. Хорошо известно участие некоторых таких крупных структур как во внутренней, так и во внешней политике (инфраструктурные проекты, "газовые войны" и т.п.). Насколько убедительным является правовое основание такого участия, насколько прозрачны процедуры принятия решений об этом, что эти компании получают взамен и за чей счет, не препятствует ли само существование таких правовых образований принципам конституционной экономики? Часто попытки ответить на эти вопросы начинают пересекаться с антикоррупционной проблематикой, а по своему масштабу выходят на политический уровень, поэтому заслуживают оценки с позиции конституционно-правовой науки.

Итак, консолидируя сказанное выше, можно сделать следующий общий вывод: антикоррупционная проблематика является не только актуальной темой для конституционного права, она становится посильной для конституционно-правовой науки, а в некоторых, причем довольно многочисленных аспектах, она является и вполне привычной. Сегодня эти проблемы не так систематизированы, как к этому обязывала бы практика. Поэтому на современном этапе развития антикоррупционного знания необходимы обобщения в области конституционного права, новый научный синтез. Но не менее актуальны и более глубинные конституционно-правовые исследования в отношении отдельных аспектов антикоррупционной политики.

В заключение мы хотели бы затронуть еще пару нюансов проблемы, поставленной в этом разделе главы. Имеет место ряд моментов, по поводу которых российскому сообществу конституционалистов неплохо было бы выработать общее видение.

Первый нюанс связан с отношением к современному влиянию административного права, его предметной специфики и методологии на сферу традиционного ведения конституционного права. Здесь можно разглядеть и риски, и некоторые возможности. Что касается рисков, то часто можно заметить, как административно-правовая логика замещает конституционно-правовую в системе властеотношений, т.е. в той сфере общественных отношений, где как будто не должна иметь влияния. Если говорить о сравнительно новых проявлениях этого эффекта, то выше мы говорили уже о случаях, когда законодательство о государственной службе через институты конфликта интересов и декларирования активов начинает влиять на характеристики статуса парламентариев и судей. Есть и похожие риски, которые можно назвать старыми, когда, например, нарушения в сфере избирательного процесса квалифицируются только в качестве видов уголовной или административной ответственности, а не конституционно-правовой, а закрепляемые в соответствующих кодексах составы служат среди прочего основанием считать конституционно-правовую ответственность несостоятельной <241>. Не будем уже упоминать о вполне административно-правовых методах работы высших российских должностных лиц в системе федеративных отношений или в рамках конституционного взаимодействия с другими высшими органами государственной власти. Означает ли это все, что конституционное право теряет контроль за своим материалом?

--------------------------------

<241> См., например: Серков П.П. Конституционная ответственность в Российской Федерации: современная теория и практика: Монография. М.: Норма, 2016. 464 с.

Что касается возможностей, которые можно было бы из этого извлечь, то целесообразно иметь в виду следующее. В ближайшие годы широкая политическая реформа, в том числе и в части избавления от политической коррупции, в общем не выглядит возможной. И в то же время мы можем наблюдать, насколько интенсивно продвигается развитие законодательства о государственной службе. Как бы мы не относились к результатам административной реформы 2000-х гг., следует признать, что на уровне доктрины, законодательства, а часто и практики <242> был сделан довольно существенный рывок вперед. И если мы признаем, что потенциал административной реформы не исчерпан, то в качестве логичного выхода, который связан прежде всего с практическими резонами, может быть имеет смысл не вступать в спор с административистами о сферах влияния, а включиться государствоведам в диалог по темам, которые нас интересуют в связи с предметом конституционного права, под эгидой тематики административной реформы?

--------------------------------

<242> Это совсем не абстракция, многие изменения могут быть оценены не только специалистами, но и вполне зримы на бытовом уровне, в чем и была задача этой реформы, ведь значительно снизился уровень коррупции "на дорогах", в системе образования и здравоохранения; организация работы государственных органов с точки зрения удобства для граждан пользования государственными услугами стала намного лучше (принцип "одного окна", электронные очереди и т.п.); административные регламенты, общественные советы при органах власти, сайты государственных органов сделали деятельность государственной машины более прозрачной в сравнении с прежними временами.

Второй нюанс связан с необходимостью выработки особого языка для диалога о коррупционной проблематике в конституционном праве. Есть необходимость в том, чтобы четко сопоставлять и разграничивать научную повестку и окружающую реальность, контекст, в котором могут получить развитие и поддержку исследования такого рода. Находя, к примеру, в отдельных государствах признаки системно коррумпированного режима или доказывая черты мафиозного государства, необходимо выработать понимание того, как, с кем и о чем именно говорить. Это означает, что исследователям антикоррупционной проблематики в конституционном праве было бы целесообразно позаботиться об определенном каталоге открытых тем, правилах диалога и профессиональном языке, который не будет вызывать отторжения у тех лиц, деятельность которых должна быть изменена.

Такой режим диалога мы называем собственно "научным стилем". Он закономерен для серьезной, большой науки и более чем оправдан в данном случае, поскольку в наивысшей степени адекватен текущим научным задачам. Ученые не занимаются ни журналистикой, ни публицистикой, не погружаются глубоко в текущее законодательное крючкотворство (это хлеб для сотрудников аппаратов органов власти и экспертов-практиков), ученые работают с тенденциями, с закономерностями и потому не привязаны к текущему моменту или конъюнктуре, они имеют дело с более продолжительными временными промежутками, а их рекомендации могут быть направлены на перспективу.

Поэтому правильной позицией в этом вопросе, на наш взгляд, выглядела бы следующая. Разработка данной темы поддерживается российской властью так или иначе, причем на высшем политическом уровне. Очевидно, не все получается на практике и, вероятно, поддерживается не всегда искренне (что совсем не ново и совершенно не специфично), но тем не менее поддерживается, и мы видим развитие как законодательства, так и практики в этом направлении. И раз данная тема стоит в актуальной политической повестке, то конструктивная постановка вопроса для конституционно-правовой науки заключается в том, чтобы без особых надрывов и на перспективу, медленно, но верно оказывать поддержку в тех направлениях, которые имеют хороший потенциал закончиться положительным результатом.