Глава 6. ОПЫТ СОЗДАНИЯ, ФОРМИРОВАНИЯ И ПРИМЕНЕНИЯ

МЕЖДУНАРОДНЫХ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ МЕР В СФЕРЕ СПОРТА

И СПОРТИВНОГО ПРАВА, ИХ ИМПЛЕМЕНТАЦИИ

В НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРАВОПОРЯДКИ (ВКЛЮЧАЯ РОССИЮ)

Н.Л. ПЕШИН

Введение

Опыт создания, формирования и применения международных антикоррупционных мер в сфере спорта и спортивного права, их имплементации в национальные правопорядки (включая Россию) включает прежде всего изучение международного и национального спортивного законодательства, направленного на борьбу с коррупцией, на основе которого могут быть сформулированы подходы к формированию антикоррупционных стандартов в системе спорта. Борьба с коррупцией - это вопрос всемирного значения, поэтому, говоря о международном законодательстве, направленном на борьбу с коррупцией в спорте, прежде всего следует обращаться к общим актам международного права. В соответствующих частях работы показано, что в современном мире интересы борьбы с глобальной коррупцией превалируют над принципами автономии, самоорганизации, на которых традиционно основан спорт. Цель целого ряда межгосударственных соглашений, относящихся к сфере управления спортом, связана с внедрением так называемых принципов надлежащего управления (англ. good governance) в спортивную политику и практику. И именно на основе этих принципов строится и развивается сотрудничество между органами государственной власти и спортивным движением. Кроме того, очевидна цель воздействия государств на спорт - создание механизмов контроля над спортивными организациями, управляющими современным спортом, равно как и механизмов борьбы с неэтичным поведением в спорте, механизмов, включающих, если это необходимо, уголовное преследование.

Международное законодательство, направленное на борьбу с коррупцией в сфере спорта, непрерывно развивается и совершенствуется. Одним из последних примеров такого рода является Конвенция Совета Европы против манипулирования спортивными соревнованиями (Российская Федерация подписала, но на настоящий момент не ратифицировала данную Конвенцию). Данный документ констатирует, что спорт, основанный на принципах честного и равного соревнования, непредсказуем по своей природе и требует убедительно и эффективно противодействовать практике и поведению, противоречащим этическим нормам. Значительным фактором, способствующим искоренению коррупции, манипулирования спортивными соревнованиями и других злоупотреблений в спорте, является последовательное применение принципов надлежащего управления и этических норм в системе спортивных организаций. В соответствующей части работы выявляется и исследуется парадоксальный подход к регламентации спорта, существующий не только в сфере наднационального регулирования, но и во внутреннем законодательстве большинства государств. С одной стороны, Конвенция подчеркивает признание принципа автономии спорта: "Ответственность за вопросы спорта лежит на спортивных организациях, и именно они выполняют функции саморегулирования и дисциплинарные функции в борьбе с манипулированием спортивными соревнованиями". Но с другой стороны, прямо указывает на возможность вторжения в эту автономию государств: "В случае необходимости добросовестное поведение в спорте обеспечивают органы государственной власти".

К наиболее важным направлениям борьбы с коррупцией в области спорта, несомненно, следует отнести:

- борьбу с незаконной букмекерской деятельностью;

- организацию информационного обмена по вопросам манипулирования спортивными соревнованиями. Такой информационный обмен включает создание специального информационного центра (в Конвенции он называется "Национальная платформа"), который собирает и распространяет соответствующую информацию;

- установление мер уголовной ответственности за манипулирование спортивными соревнованиями;

- ведение борьбы с отмыванием доходов, полученных в результате манипулирования спортивными соревнованиями.

Эффективная борьба с коррупцией должна быть основана на разработке и внедрении антикоррупционных стандартов в системе спорта. Наличие таких стандартов предполагает существование в соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области. В спорте такого рода стандарты весьма сложно установить и даже разработать, поскольку спорт не отличается внутренним единством - специфика отдельных видов спорта зачастую не позволяет выделить даже генеральные принципы, по которым они должны жить, за исключением наиболее общих, таких как равенство, справедливость и др. Урегулировать же их еще сложнее, поскольку спорт отделен от государства, система спортивных организаций и на международном, и на национальном уровне автономна и не подчинена государственным интересам. Вместе с тем исходя из принципов надлежащего управления, норм международного права, особенностей национального законодательства такие стандарты могут быть обозначены в наиболее общем виде.

Рассматривая систему институтов, создающих препятствия коррупционной активности в спорте, следует учитывать, с одной стороны, высокую степень общественной опасности, и, следовательно, криминальный характер коррупционных деяний, а с другой стороны, уже неоднократно упоминавшийся принцип организационно-правовой автономии спорта. Первое означает воздействие на спорт системы государственных институтов, противодействующих коррупции, - прежде всего речь здесь идет о правоохранительных органах. Во втором случае следует рассуждать о внутренних механизмах самозащиты спортивных организаций от коррупционных проявлений. Но и в том и в другом случае создаваемые институты направлены на то, чтобы создать специальные организационные механизмы, которые позволили бы либо предотвращать, либо на ранних стадиях пресекать корыстные интересы лиц, замещающих такие должности в системе спорта, которые позволяют им принимать коррупционные решения.

В целом следует признать, что до сих пор отлаженных механизмов, позволяющих противодействовать коррупции в спорте, не создано. Принцип организационно-правовой автономии спорта создает условия, в которых спортивные МНПО выявляют коррупцию и противодействуют ей, опираясь исключительно на свой собственный ресурс (комитеты и комиссии по этике и т.п.). Большинство исследователей называет такие инструменты явно недостаточными. Системная работа по повышению эффективности этих механизмов, как представляется, должна одновременно включать развитие целого ряда специальных направлений, в числе которых совершенствование локальных правовых актов МНПО и организационных механизмов, позволяющих выявлять и предотвращать конфликты интересов в системе МНПО, введение механизмов (аналогичных тем, которые установлены в отношении государственных должностных лиц) контроля за расходами и обращения в публичный доход имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы, и др.

§ 1. Международное и национальное спортивное

законодательство, направленное на борьбу с коррупцией.

Антикоррупционные стандарты в системе спорта

Классическое определение коррупции (лат. corruptio - подкуп, порча) связано со злоупотреблением публичной властью. Это злоупотребление чаще всего связано со служебным положением или полномочиями либо с незаконным обогащением (взятки, подкуп). В самом общем виде можно утверждать, что незаконное использование лицом своей власти посягает на интересы общества и государства и позволяет такому лицу получить (как для себя, так и для третьих лиц) определенные выгоды - деньги, ценности, иное имущество или услуги либо имущественные права.

Борьба с коррупцией - это вопрос всемирного значения, поэтому, говоря о международном законодательстве, направленном на борьбу с коррупцией в спорте, прежде всего следует обращаться к общим актам международного права. Важнейшим из них является уже не раз упоминавшаяся в данной работе Конвенция ООН против коррупции 2003 г. Конвенция констатирует связь между коррупцией и другими формами преступности, в частности организованной преступностью и экономической преступностью, включая отмывание денежных средств, и указывает на то, что в коррупционной сфере в настоящее время оказались большие объемы активов, которые могут составлять значительную долю ресурсов государств и ставить под угрозу их политическую стабильность и устойчивое развитие. Коррупция давно уже перестала быть локальной, внутригосударственной проблемой, она представляет собой транснациональное явление, затрагивающее все мировое сообщество, экономику всех стран, и именно поэтому крайне важно организовать международное сотрудничество в области предупреждения коррупции и борьбы с ней.

Важно отметить, что Конвенция прямо указывает на то, что предупреждение и искоренение коррупции - это обязанность всех государств и что для обеспечения эффективности своих усилий в данной области они должны сотрудничать друг с другом при поддержке и участии отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин. О неправительственных организациях следует порассуждать отдельно, поскольку в современном мире в большинстве своем именно такие организации и возглавляют спорт. Международная неправительственная (негосударственная) организация (далее - МНПО) (англ. International Non-Governmental Organization, INGO) - это объединение лиц, членами которого являются субъекты из различных стран, зарегистрированные в государстве, законодательство которого позволяет иностранным физическим или юридическим лицам создавать общественные организации и быть избранными в состав руководящего органа такой организации. Подобного рода объединения преследуют самые разнообразные цели, основанные на общности интересов в политической, культурной, социальной и экономической сферах.

Современное международное право не выработало единого общепризнанного определения неправительственной организации. Устав ООН (ст. 71) содержит упоминание о неправительственных организациях, где на Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС) возложены мероприятия для консультаций с неправительственными организациями (иными словами придания им консультативного статуса). В настоящее время в системе ООН существует двойственный механизм взаимодействия с неправительственными организациями. Этим во многом обусловлено различие в определении неправительственной организации в системе органов и организаций ООН. Первое определение связано с документами ЭКОСОС. Согласно определению ЭКОСОС (Резолюция 288 (X) от 27 февраля 1950 г.) под МНПО подразумевается любая международная организация, созданная не на основе межгосударственного соглашения. В Резолюции 1996/313 от 1996 г. в п. 12 разъясняется, что под неправительственной организацией для целей ЭКОСОС понимается организация, которая не учреждена каким-либо государственным органом или на основе межправительственного соглашения и удовлетворяет следующим условиям:

1) имеет "представительную структуру";

2) располагает "соответствующими механизмами отчетности перед своими членами";

3) ее члены "осуществляют эффективный контроль над ее политикой и деятельностью путем использования права голоса и через другие соответствующие демократические и транспарентные ("прозрачные") процессы принятия решений". В своих публикациях Департамент общественной информации Секретариата ООН определяет неправительственную организацию следующим образом: "Неправительственной организацией является любой добровольный некоммерческий союз граждан, организованный на местном, государственном или международном уровне". Как видно, такой подход исключает участие юридических лиц в МНПО.

Исторически целями создания международных спортивных организаций служили либо задачи, связанные со становлением и развитием того или иного вида спорта, в частности введением единых правил проведения соревнований, обеспечением судейства и пр. (так возникли международные спортивные федерации), либо задачи организации того или иного спортивного мероприятия (самый очевидный пример - Международный олимпийский комитет (МОК), цель существования которого - проведение Олимпийских игр). Два этих направления становления международных спортивных организаций предопределили двойственную структуру современного спортивного движения. С одной стороны, в нем существует общая система, связывающая (в упрощенном виде) МОК и национальные олимпийские комитеты (НОКи), а с другой стороны, в каждом виде спорта существует международная спортивная федерация (МСФ), которая управляет национальными спортивными федерациями (НСФ) по этому виду спорта. Данная связь носит, по сути, императивный (подчиняющий) характер, поскольку основана она, во-первых, на институте признания МОКом НОКа (или МСФ - НСФ). Во-вторых, как МОК, так и МСФ основаны на членстве (МОК - физические лица, МСФ - юридические лица - национальные федерации, и это ставит под сомнение статус МСФ как МНПО). В результате МОК (в системе олимпийского движения) и МСФ в каждом конкретном виде спорта (например, ФИФА - в футболе, ФИБА - в баскетболе и т.п.; хотя из этого правила имеются и определенные исключения) стали, в сущности, монопольными организациями, всецело контролирующими как олимпийское движение, так и те или иные виды спорта. А монополизм, как известно, является одной из самых распространенных предпосылок возникновения коррупции.

Второе такое условие, как представляется, это контроль над ресурсами. В ранние годы, в период зарождения и МОК, и МСФ были совершенно общественными структурами, объединявшими спортсменов-любителей, которые для своего удовольствия (сам термин "спорт" - англ. sport - произошел от старофр. dusport - развлечение, удовольствие) устраивали соревнования по тем или иным правилам. Однако после того, как в этот процесс оказались втянуты миллионы как спортсменов, так и болельщиков, после того, как спорт стал большим и в него пришли большие деньги, ситуация изменилась совершенно принципиальным образом. Появился ресурс, за обладание которым ведется борьба как честными, так и недостойными методами.

Но можно ли при этом утверждать, что члены МОК/МСФ - субъекты антикоррупционного воздействия? Формально коррупция - это незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды. Являются ли современные международные спортивные организации носителями публичной власти, а их члены - публичными должностными лицами? С точки зрения обладания публичной властью ответ, как представляется, должен быть отрицательным. Публичная власть, по сути, отождествляется с государственной - это власть иерархически организованная, подчиняющая и не основанная на принципе равноправия и координации. Можно, конечно, указать на то, что в отношении НОКов и других субъектов олимпийского движения МОК обладает, в сущности, такими императивными полномочиями. Но особенность публичной власти в том, что она распространяется на неопределенный круг субъектов вне зависимости от их воли или желания - каждый, кто находится в каком-либо государстве, обязан соблюдать законы этого государства. Каждый, кто находится в городе (муниципальном образовании), обязан соблюдать предписания местных властей. В системе МОК/МСФ - правила иные: только те, кто добровольно соглашаются с верховной властью МОК/МСФ, должны выполнять их требования, подчиняться их решениям.

Отдельный вопрос - взаимоотношения МОК/МСФ и государств. На первое место здесь всегда выдвигается принцип организационно-правовой автономии спорта. В наиболее концентрированном виде этот принцип был изложен Х.А. Самаранчем на Генеральной ассамблее МОК в Сеуле: "Важно, чтобы каждый из вас (НОКов - выделено автором - Н.П.) поддерживал тесные контакты с правительствами ваших стран и чтобы правительства со своей стороны признавали нашу независимость". Автономный характер деятельности ведущих сил в современном спорте приводит, по сути, к тому, что международное спортивное движение организационно не представляет собой единого целого. Как спортсмены, так и спортивные организации объединяются по совершенно различным признакам: территориальному, профессиональному и др., даже, например, религиозному (как пример можно привести Международный католический союз физического воспитания и спорта). Все они, с одной стороны, совершенно четко декларируют принцип невмешательства во внутреннюю политику государств, а с другой - по факту давно уже отказались от концепции отделения спорта от государства. Повсеместно государства на принципах государственно-частного партнерства (ГЧП) совместно со спортивными организациями развивают спорт высших достижений и спортивную инфраструктуру национального значения, местные (региональные) власти развивают массовый (оздоровительный) спорт - и все это означает приток государственных денег в сферу спорта и, соответственно, государственные методы контроля за их расходованием, включая антикоррупционные стандарты.

Таким образом, с публичным статусом МНПО в сфере спорта совершенно иная ситуация. Оказавшись столь плотно вовлеченными в спорт, именно государства наделяют данным статусом спортивные организации (или, точнее сказать, признают его). Публичный статус вполне может возникнуть как результат проявления государственной воли. Кроме того, не секрет, что в большинстве конституций развитых стран на первое место ставятся интересы именно общества, а не государства, и поэтому речь в законодательстве всегда идет о возможности/необходимости введения ограничений (в том числе антикоррупционных) исходя из потребностей общества. Именно поэтому английский термин public (букв. "публичный") традиционно переводится как "общественный". Отсюда и распространение антикоррупционного законодательства на сферу деятельности общественных спортивных организаций.

Именно поэтому упомянутая выше Конвенция против коррупции говорит о публичных должностных лицах не только как о чиновниках, занимающих "какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе" государства, но и как о любых других лицах, выполняющих любые публичные функции или предоставляющих публичные услуги. Более того, даже такой, крайне широкий подход не является исчерпывающим: Конвенция признает субъектом любое другое лицо, определяемое в качестве публичного должностного лица во внутреннем законодательстве государства - участника Конвенции.

При этом следует помнить о том, что Конвенция (и вообще любой международный договор) - это инструмент координации, согласования воль суверенных государств, поэтому нормы этого документа постоянно подчеркивают, что основные усилия по борьбе с коррупцией (в том числе и в сфере спорта) сосредоточены на национальном уровне: государства-участники осуществляют свои обязательства по борьбе с коррупцией в соответствии с принципами суверенного равенства и территориальной целостности государств и принципом невмешательства во внутренние дела других государств. Ничто не наделяет какое-либо государство правом осуществлять на территории другого государства юрисдикцию и функции, которые входят исключительно в компетенцию органов этого другого государства в соответствии с его внутренним законодательством. Поэтому, несмотря на то, что в самом громком коррупционном скандале последних месяцев чаще всего упоминалось ФБР США как агентство, ведущее расследование коррупционного подкупа со стороны представителей спортивных фирм с целью получения спонсорских контрактов и прав на трансляцию крупнейших турниров, в основном в Южной Америке, аресты в Цюрихе проводила именно швейцарская полиция и швейцарская прокуратура.

Примечательно, что в случае, если бы подобная ситуация сложилась в отношении МОК, провести такого рода аресты было бы весьма затруднительно как по инициативе самих швейцарских властей, так и по запросам третьих стран. Связано это с наличием Соглашения между МОК и Швейцарией от 1 ноября 2000 г., которым, по сути, со стороны Швейцарии признаны элементы международной правосубъектности МОК (таможенный, налоговый, иммиграционный и другие иммунитеты). И несмотря на то, что в отдельных положениях документа швейцарское законодательство именуется превалирующим (англ. prevailing Swiss law), в отношении возможных злоупотреблений (ст. 11 Договора - англ. Abuse Prevention) положения договора говорят только о сотрудничестве сторон по надлежащему осуществлению правосудия (англ. proper administration of justice), притом что базовым принципом решения любых конфликтов между МОК и Швейцарией является исключительно принцип переговоров (ст. 15 Договора - англ. Settlement of disputes). Сказанное означает, что при отсутствии согласия со стороны МОК никакие силовые действия не были бы возможны в отношении его членов. Следует подчеркнуть - только на территории Швейцарии. Другими странами данный принцип (международной правосубъектности МОК, т.е. приравнивания МОК к ООН и т.п. международным межгосударственным организациям) пока не воспринят.

Помимо норм международного права всемирного характера, важную роль в установлении международного правопорядка, противодействующего коррупции, играет региональное и национальное (в широком смысле) регулирование. В нашем регионе речь прежде всего идет о европейских стандартах (обычно формирующихся в рамках Совета Европы). И в данном случае речь может идти как об общем (с точки зрения борьбы с коррупцией), так и о специальном (с точки зрения регламентации спорта) регулировании. К актам первой группы прежде всего относится уже упоминавшаяся ранее в данной работе Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в г. Страсбурге 27 января 1999 г.). И на примере данного документа также можно увидеть пробелы в правовом регулировании антикоррупционности спорта. Прежде всего связано это с кругом субъектов. По смыслу Конвенции коррупционные действия совершаются: а) в системе государственного управления (включая парламенты, другие представительные органы публичной власти, а равно суды); б) в частном секторе (в сфере коммерческой деятельности); в) в системе международных организаций (под которыми понимаются межправительственные и наднациональные организации). Как видно, МНПО не подпадают ни под одно из приведенных выше определений. Они находятся и не в системе государственного (в узком смысле - публичного), и не в системе частного управления. МОК/МСФ - это общественные объединения, это сфера публичного управления, но в самом широком смысле понимаемого как общественное (похожего рода системы возникают в сфере гражданского общества - политические партии, профсоюзы, органы территориального общественного самоуправления и т.д.). И, таким образом, можно ли бюрократов из МОК/МСФ приравнивать к государственным/муниципальным чиновникам (берущим взятки) или (подкупаемым) предпринимателям - большой вопрос. На который действующее законодательство ответ пока не дает. Как представляется, в сфере спорта мы преимущественно говорим именно об общественном интересе. И даже формализованные позиции государства в этой области часто находятся в русле решения общесоциальных (общественных) задач: оздоровление нации, вовлечение в спорт детей и т.д. - и все это не вполне область публичного. Да, есть и общегосударственные задачи развития спорта высших достижений, но тем не менее на передний план здесь все же выходит именно общественный интерес, который выступает как совокупность частных интересов, которые далее перерастают в групповые и далее - в общие (всеобщие) интересы. Это такой интерес, который необходимо реализовать в целях развития частного (группового, общего) интереса, но при этом реализовать таким образом, чтобы сохранить устойчивость общества (и государства) в целом. С юридической точки зрения общественный интерес является важнейшим элементом демократического государственного устройства, в том числе неотъемлемым элементом системы сдержек и противовесов: представляется, что различные общественные интересы (в том числе и связанные со спортом) должны сочетаться и "балансироваться" как на уровне гражданского общества, так и на уровнях государственной власти. И поэтому государства могут и должны формализовать вопросы противодействия коррупции в системе МНПО, включая и МОК, и МСФ.

И они это делают в специальных актах - одним из последних примеров такого рода является Конвенция Совета Европы против манипулирования спортивными соревнованиями (заключена в г. Маглингене 18 сентября 2014 года). Российская Федерация подписала, но на настоящий момент не ратифицировала данную Конвенцию. Данный документ констатирует, что спорт, основанный на принципах честного и равного соревнования, непредсказуем по своей природе и требует убедительно и эффективно противодействовать практике и поведению, противоречащим этическим нормам, и что значительным фактором, способствующим искоренению коррупции, манипулирования спортивными соревнованиями и других злоупотреблений в спорте, является последовательное применение принципов надлежащего управления (англ. good governance) и этических норм в системе спортивных организаций. Парадоксально, но, с одной стороны, Конвенция подчеркивает признание принципа автономии спорта: "Ответственность за вопросы спорта лежит на спортивных организациях, и именно они выполняют функции саморегулирования и дисциплинарные функции в борьбе с манипулированием спортивными соревнованиями", а с другой стороны, прямо указывает на возможность вторжения в эту автономию государств: "В случае необходимости добросовестное поведение в спорте обеспечивают органы государственной власти".

Изучение норм Конвенции показывает, что она, по сути, предписывает спортивным организациям внедрить в свою практику принципы уже упоминавшегося надлежащего управления. Речь при этом, разумеется, идет не обо всех спортивных организациях. И очевидно, что создатели Конвенции столкнулись с рядом сложностей в категориальном определении данного понятия. Выход был предложен достаточно простой и эффективный: создается специальный комитет по реализации Конвенции, который формирует список спортивных организаций, управляющих спортом или каким-либо одним видом спорта на национальном уровне, вносит в него изменения и обеспечивает его публикацию в надлежащем виде. Основными принципами надлежащего управления, которые обязаны внедрить спортивные организации, если они находятся на территории государств - участников Конвенции, являются:

- определение и предупреждение конфликтов интересов, включая запрет на разглашение инсайдерской информации;

- точное и неуклонное соблюдение контрактов, прежде всего обязательств, из них вытекающих;

- требование о раскрытии информации и др.

Но, как известно, принципы надлежащего управления охватывают гораздо более широкий круг вопросов, и начинаются они с устройства собственно спортивных организаций. Основываясь на Рекомендации N R (2005) 8 Комитета министров Совета Европы "О принципах надлежащего управления в спорте" (принята 20 апреля 2005 года на 924-ом заседании представителей министров), можно сделать выводы, что данные принципы связаны:

- с демократическим устройством неправительственных спортивных организаций, основанным на прозрачном и регулярном избирательном процессе, открытом для всех членов;

- профессиональным уровнем организации и управления, с соответствующим кодексом этических норм и процедур для разрешения столкновений интересов;

- ответственностью и прозрачностью при принятии решений и финансовых операциях, в том числе об открытой публикации ежегодных финансовых отчетов, которые должны надлежащим образом проверяться;

- справедливостью в вопросах членства, в том числе о равенстве полов и единстве.

При этом каждое государство - участник Конвенции принимает на себя прямые обязательства:

- наблюдать за ходом любых спортивных соревнований, которые могут подвергнуться манипулированию;

- немедленно вовлекать правоохранительные органы в случаях подозрительной деятельности, связанной с манипулированием спортивными соревнованиями;

- обеспечить раскрытие любой информации о возможных или имевших место случаях манипулирования спортивными соревнованиями, в том числе с соответствующей защитой информаторов;

- информировать участников соревнований, в том числе молодых спортсменов, о рисках, связанных с манипулированием спортивными соревнованиями;

- требовать назначения официальных лиц спортивных соревнований, в частности судей и рефери, на как можно более позднем этапе.

Как видно, принцип автономии спорта становится весьма условным, если данные обязательства будут полно и последовательно реализованы государствами.

Более того, Конвенция совершенно прямо и недвусмысленно указывает на то, что спортивные санкции не могут заменить мер юридической ответственности: "Дисциплинарная ответственность, предусмотренная спортивными организациями, не исключает уголовную, гражданскую или административную ответственность". Таким образом, меры государственного принуждения дополняют, но не заменяют то воздействие, которое существует внутри системы спортивных организаций (по сути, как форма саморегулирования).

Отдельный вопрос - финансирование спорта. Принципиальное требование Конвенции - открытость соответствующей информации и прозрачность механизмов вливания бюджетных ресурсов в спорт. Кроме того, каждое государство должно создать (и финансировать) институты, противодействующие манипулированию спортивными состязаниями. Наконец, Конвенция содержит обязательство каждого государства рассмотреть вопрос о прекращении финансовой поддержки спортивной организации, в отношении которой действуют санкции за манипулирование спортивными соревнованиями, как минимум, на период действия таких санкций. Аналогичная финансовая санкция должна применять от имени государства и в том случае, если соответствующие спортивные организации не применяют эффективно правила по борьбе с манипулированием спортивными соревнованиями.

Еще один важный момент - он возвращает нас к общеевропейским актам, направленным на предотвращение коррупции, современное регулирование, как уже упоминалось в других главах работы, разграничивает уголовно-правовой и гражданско-правовой подход к коррупции. Помимо рассмотренной выше Европейской конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, в рамках Совета Европы была принята и Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS N 174), заключенная в г. Страсбурге 4 ноября 1999 года. Согласно этой Конвенции коррупция означает "просьбу, предложение, дачу или принятие прямо или косвенно взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового". Как видно, данное определение гораздо шире определения коррупции в уголовно-правовом смысле. Смысл разработки и принятия данной Конвенции - закрепление права лиц, понесших ущерб в результате коррупции, подать иск с целью получения полного возмещения ущерба (вне зависимости от привлечения коррумпированного лица к уголовной ответственности). При этом любой контракт или его положения, если они были заключены в коррупционных целях, являются недействительными и не имеющими юридической силы.

Наконец, следует указать и на еще один квазимеждународный уровень регулирования вопросов борьбы с коррупцией. "Квази", поскольку, несмотря на международный характер деятельности, МНПО не являются межгосударственными или межправительственными структурами и они не создают норм международного права. Но вместе с тем характер их влияния на спорт настолько велик, что, по сути, регулирование, исходящее от таких структур, как МОК, признается и соблюдается государствами. Так, например, п. 3 правила 34 МОК требует от правительства страны города-организатора представления в МОК гарантийного обязательства, где будет подтверждено, что страна и ее руководство будут соблюдать и уважать Олимпийскую хартию. И данная Хартия содержит специальные институциональные элементы борьбы с коррупцией, прежде всего речь идет о Комиссии по этике. История появления данной структуры связана с коррупционным скандалом 1999 г., когда ряд членов МОК был обвинен в получении взяток при выборе Солт-Лейк-Сити городом, принимающим Олимпийские игры 2002 г. МОК отреагировал достаточно эффективно, во-первых, проведя ротацию и лишив членства лиц, замешанных в скандале, и, во-вторых, создав Комиссию по этике. Согласно правилу 22 Олимпийской хартии Комиссия МОК по этике обязана определять и способствовать применению этических принципов, включающих Кодекс этики, основанный на ценностях и принципах, изложенных в Олимпийской хартии. Кроме этого, она проводит расследование по жалобам, связанным с незнанием или непризнанием данных этических принципов, включая случаи нарушения Кодекса этики, и предлагает Исполкому МОК, в случае необходимости, применение санкций. Таким образом, Хартия указывает на специальный документ, направленный на предотвращение коррупции в системе олимпийского движения. Кодекс раскрывает и развивает принципы честности спорта (англ. integrity of sport) и надлежащего управления - в том же духе, как это урегулировано в актах международного права, и запрещает официальным лицам в системе олимпийского движения получать любое вознаграждение, комиссионные или услуги любого характера в связи с Олимпийскими играми, а равно вовлекать себя в ситуации, связанные с конфликтом интересов. Также Кодекс содержит ссылку на еще один базовый акт МОК в области предотвращения коррупции - Кодекс олимпийского движения против манипулирования спортивными соревнованиями. Детальное рассмотрение положений данного акта не требуется, поскольку в преамбуле документа прямо указывается на то, что Кодекс разработан в полном соответствии с положениями Конвенции Совета Европы против манипулирования спортивными соревнованиями от 18 сентября 2014 г.

Таким образом, в современном мире интересы борьбы с коррупцией превалируют над автономией, самоорганизацией спорта. По сути, цель межгосударственных соглашений, относящихся к сфере управления спортом, связана с внедрением принципов надлежащего управления в спортивную политику и практику. Далее именно на основе этих принципов строится и развивается сотрудничество между органами государственной власти и спортивным движением. Наконец, очевидная цель воздействия государств на спорт - создание механизмов контроля над спортивными организациями, управляющими современным спортом, равно как и механизмов борьбы с "неэтичным" поведением в спорте, включающих, если это необходимо, уголовное преследование.

Оценивая российское законодательство, направленное на борьбу с коррупцией в системе спорта, следует отметить, что на федеральном уровне нет специальных актов, предметом регулирования которых является борьба с коррупцией именно в области спорта. Вместе с тем базовый правовой акт в этой области - Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ (с изменениями и дополнениями) "О противодействии коррупции" содержит механизмы, позволяющие предотвратить коррупцию в системе спорта. Прежде всего речь в данном случае идет о так называемых мерах профилактики, к которым, в частности, ст. 6 указанного Федерального закона относит формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов и развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюде<