ПРАКТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

И ЗАКЛЮЧЕНИЯ ВЕНЕЦИАНСКОЙ КОМИССИИ СОВЕТА ЕВРОПЫ

А.С. КОВЛЕР

 

Введение

 

В современном мире утвердилось обыденное представление о политической коррупции как извлечении финансовой выгоды из служебного положения должностных лиц или групп. Между тем политическая коррупция представляет собой многоликое социальное явление, когда статус органа публичной власти или политического деятеля является источником извлечения групповой или личной выгоды как с целью обогащения, так и с целью завоевания и удержания власти нелегитимными методами. Образно говоря, речь идет о недобросовестной политической конкуренции и "приватизации" власти со всеми вытекающими из этого негативными последствиями для демократии.

Представленная глава дает анализ правовых позиций Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) и Венецианской комиссии Совета Европы (ВК) по проблемам политической коррупции, нарушающей европейский публичный порядок и подрывающей демократические основы политических режимов. Хотя феномен политической коррупции не анализируется ими напрямую, его проявления рассматриваются на примере таких имманентных признаков, как нелегальный или полулегальный сбор информации о политических оппонентах, включая слежку и прослушки телефонных разговоров; нарушение права на свободу мысли, совести и религии; нарушение права на свободное выражение мнения путем сужения информационного пространства для политических оппонентов; нарушение права на свободу собраний и объединений вплоть до их запрета, - все эти нарушения подчас сопровождаются дискриминацией по признаку политических убеждений. В последние годы в ряде стран проявились тенденции к подрыву финансовой основы деятельности политических оппонентов и теневому финансированию правящих партий и элит за счет бюджетных государственных средств. В работе анализируются позиции ЕСПЧ по конкретным делам.

Венецианская комиссия, в отличие от казуального подхода ЕСПЧ, делает в своих заключениях широкие обобщения политической практики коррупционной направленности, нарушающей прежде всего конституционные нормы и законодательство. Особое внимание уделяет Венецианская комиссия такому проявлению политической коррупции, как административный ресурс - понятие, прочно вошедшее в обиход ВК. Эти позиции анализируются во второй части главы.

Отдельный вопрос - это финансирование политических партий и аффилированных организаций как потенциальная сфера коррупционной деятельности. Оба европейских института рассматривают эту проблему прежде всего сквозь призму избирательных кампаний, когда коррупционные девиации проявляются особенно наглядно. В работе детально воспроизводятся соответствующие позиции ЕСПЧ и ВК по этой проблеме.

Постановления ЕСПЧ и Заключения ВК нередко вскрывают дефекты и лакуны в национальном законодательстве (так называемая проблема качества закона), служащие одним из источников коррупционных нарушений. Естественно, проблема качества закона касается не только сферы политической жизни, но именно в ней весьма остро встает вопрос о подчас недостаточных законодательных гарантиях демократических процессов и судебной защиты жертв коррупционных проявлений. Практика обоих институтов дает тому немало доказательств.

На примере отдельных государств автор пытался в завершающей части показать возможные пути нейтрализации коррупционных проявлений в политической жизни современного общества.

 

§ 1. Признаки политической коррупции в свете правовых

позиций Европейского суда по правам человека

и Венецианской комиссии

 

Прежде чем начать анализ вынесенных в заголовок проблем политической коррупции в свете правовых позиций Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) и Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии), сделаем несколько предварительных замечаний об используемой в данной главе терминологии.

Автор присоединяется к мнению, уже прозвучавшему на страницах данной работы: понятие коррупции, в том числе и политической коррупции, гораздо шире, чем обыденное понятие коррупции как дачи и получения взяток исходя из своего служебного положения. В коллективной фундаментальной монографии "Коррупция: природа, проявления, противодействие" авторы рассматривают коррупцию как сложное социальное явление: "В современном обществе коррупция тесно взаимосвязана с политическими, экономическими, культурологическими институтами, характеризуется наличием регулярных и долговременных социальных практик, поддерживаемых с помощью социальных норм" <363>. По мнению исследователя этого явления В.К. Максимова, коррупция в социальном смысле представляет собой девиантное поведение, выражающееся в нелегитимном использовании, вопреки интересам общества и других лиц, имеющихся полномочий, вытекающих из них возможностей, а также иных общественных ресурсов, доступ к которым имеется в связи со статусом или фактическим положением <364>. На общественной опасности коррупции делает акцент и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.) <365>, к которой мы будем неоднократно обращаться.

--------------------------------

<363> Коррупция: природа, проявления, противодействие. Монография / Отв. ред. академик РАН Т.Я. Хабриева. М.: Юриспруденция, 2014. С. 18.

<364> См.: Максимов В.К. Понятие коррупции в международном и российском праве // Право и безопасность. 2002. N 2 - 3. См. также: Богуш Г.И. Понятие коррупции в международном праве и российском законодательстве // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2004. N 2. С. 76 - 85; Маршакова Н.Н. Понятие коррупции в международно-правовых актах // Российская юстиция. 2010. N 11. С. 67 - 71; Бухарина Н.П. Понятие и признаки коррупции в международных правовых актах // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2016. N 1. С. 166 - 176; Нисневич Ю.А. Коррупция: инструментальная концептуализация // Социологические исследования. 2016. N 5. С. 61 - 68.

<365> Текст см.: Бюллетень международных договоров. 2009. N 9. С. 15 - 29.

 

Но коррупция это не только социальное или экономическое, но и политическое явление, причем явление, носящее еще более скрытый, можно сказать, оккультный характер. Используя метод "инструментальной концептуализации" (Ю.А. Нисневич), отметим прежде всего, что этот вид коррупции гнездится в сфере публичной власти и затрагивает гражданские и политические права граждан, защищаемые соответствующими международными пактами, а также Европейской конвенцией по правам человека, что не исключает ее влияния и на экономические отношения. Российские исследователи Ю.А. Нисневич и Д.К. Стукал дают, на наш взгляд, емкое определение политической коррупции, во многом созвучное определениям, даваемым в международных документах: "Ее [политическую коррупцию - А.К.] можно определить как использование лицом, занимающим государственную должность, доверенных ему государственно-властных полномочий и прав, служебного положения и статуса в системе государственной власти, статуса органа государственной власти, который он представляет, в целях противоправного извлечения личной и (или) групповой, в том числе и в пользу третьих лиц, политической выгоды (политического обогащения). Политическую коррупцию можно систематизировать по стадиям процесса взаимодействия политических акторов с государственной властью: на стадии завоевания (удержания) власти и на стадии ее использования" <366>.

--------------------------------

<366> Нисневич Ю.А., Стукал Д.К. Многоликая коррупция и ее измерение в исследованиях международных организаций // Мировая экономика и международные отношения. 2012. N 3. С. 84.

 

Действительно, на стадии завоевания и удержания власти имеют место такие негативные явления, как отстранение от избирательного процесса политических оппонентов, запрет под разными предлогами политических партий, инициирование уголовных процессов против политических противников, использование "административного ресурса" и теневого финансирования "своей" партии, наконец, искажение, вплоть до фальсификации, результатов выборов с целью создания преимуществ определенной политической партии или группе влияния. На стадии "использования" власти это, помимо прямой "приватизации власти", проведение кадровой политики с расстановкой "своих людей" на ключевых постах (феномен "политического клиентелизма", известного со времен античности) в ущерб конституционным правам граждан на доступ к государственной службе.

В постановлениях Европейского суда и в заключениях Венецианской комиссии нет прямых указаний на политическую коррупцию как таковую. Во многом это объясняется тем, что политическая коррупция носит латентный характер и часто маскируется под политическую борьбу в демократическом обществе. Европейский суд рассмотрел немало жалоб, связанных с нарушением права на уважение частной и семейной жизни (ст. 8 ЕКПЧ), когда речь шла о нелегальном сборе информации о политических оппонентах; нарушении права на свободу мысли, совести и религии (ст. 9) и на свободу выражения мнения (ст. 10), когда речь шла о запрете публикаций политических оппонентов, сужении информационного пространства оппозиции или о преследовании за критику власть имущих; с нарушением права на свободу собраний и объединений (ст. 11), с дискриминацией по признаку политических и иных убеждений (ст. 14), имеющей целью ограничение политической деятельности партии или общественных деятелей. Правда, ст. 16 Конвенции допускает введение ограничений на политическую деятельность иностранцев, но это особый случай.

Политическая коррупция многолика и сопровождается целым рядом внешне законных (или выглядящих таковыми) практик. Одной из таких практик стало прослушивание телефонных разговоров. Резонансным делом, связанным с прослушиванием телефонных разговоров, было дело бывшего премьер-министра Италии Б. Кракси (Craxi (N 2) v. Italy, 17 July 2003). Прослушивание велось в рамках уголовного преследования этого видного политического деятеля-социалиста по 26 пунктам обвинения, включая коррупцию и нарушения законодательства о политических партиях. Остроты делу придавал тот факт, что в его основе лежало расследование злоупотреблений при строительстве метро в Милане, когда огромные суммы из госбюджета перетекали на счета политических партий, как правых, так и левых. Надо напомнить, что известная кампания "чистые руки" (mani pulite) была инициирована миланским следователем ди Пьетро (впоследствии избранным депутатом парламента на волне преследования коррупционеров) и касалась в основном политических деятелей - выходцев из Милана (кстати, впоследствии на самого ди Пьетро были вылиты ушаты компромата).

Поскольку Б. Кракси предпочел задержаться на несколько лет на своей вилле в Тунисе, опасаясь ареста, прокуратура Милана вынесла в июле 1995 г. постановление о прослушке телефонных переговоров политика с целью "получения дополнительной информации". Прослушки велись с превышением определенных законом сроков; более того, на одном из процессов обвинитель ссылался на записи прослушек, сделанных с нарушением закона, несмотря на протесты защиты. Следствие отказалось обеспечить доступ защиты к записям с целью проверить их подлинность. Дело переросло рамки процессуального конфликта, когда орган компартии газета "Унита" опубликовала расшифровку телефонных разговоров Кракси со своими агентами, а также редакционные комментарии, суть которых сводилась к заговору против миланских политиков (включая правового деятеля С. Берлускони) с целью зачистки политического поля и передачи ключевых постов новым лидерам. Ведущие итальянские газеты подхватили эту версию, утверждая, что всей операцией руководила некая "леди Вероника" (естественно, cherchez la femme) из масонской ложи в Болонье - такой вот итальянский политический триллер.

Европейский суд пришел к заключению, что власти не выполнили своих позитивных обязательств по защите от журналистов и широкой публики полученных данных перехватов, чем нарушили не только национальное процессуальное законодательство, но и право г-на Кракси на охрану своей частной жизни, а также что вмешательство в это право "не преследовало законную цель" и "не было необходимым в демократическом обществе" (§ 84 Постановления).

Суд тщательно избегал давать какие-либо политические оценки, но подбор фактов и комментариев прессы говорит сам за себя. Приведем один пример из Постановления: "Некоторые газеты комментировали, что распечатка телефонных переговоров показывает, наряду с другими элементами, что заявитель старался использовать свое влияние и свои связи с целью развернуть клеветническую кампанию против своих политических противников и работников правоохранительных органов, которые вели расследование. В прессе также обсуждалось, имел ли политик влияние на политическую линию партии "Вперед, Италия!" (партия Берлускони - А.К.), с некоторыми членами которой он имел, судя по всему, тесные контакты" (§ 38). Итак, жертва нарушения права на защиту личной жизни сам преследовал цели, выходящие за пределы обычной политической дискуссии, дает понять Европейский суд посредством воспроизведения мнения газет, что он делает крайне редко. Можно заключить, что "дело Кракси" - пример многоликой политической коррупции.

Через несколько лет Европейскому суду пришлось вновь обратиться к теме перехвата телефонных переговоров по жалобе нескольких британских и ирландских правозащитных организаций (Liberty and Others v. The United Kingdom, 1 July 2008) против развернутой в Великобритании системы перехвата международных телефонных, факсовых и электронных сообщений (Interception of Communications Act, 1985), согласно которой специально созданный суд (The Interception of Communications Tribunal) был уполномочен рассматривать жалобы граждан и организаций о законности перехватов, если таковые имели место. Естественно, власти оправдывали создание этой системы возросшей угрозой терроризма - и "в порядке тестирования" перехватывали десятки тысяч сообщений между Великобританией и Ирландией. Однако выдаваемые "сертификаты на перехват" оперировали такими мотивами, как "национальная безопасность", "предотвращение или выявление серьезных преступлений", "защита экономического благосостояния Соединенного Королевства" и т.п., что, по мнению Суда, далеко заходило за пределы борьбы с угрозой терроризма. Более того, правозащитные организации утверждали, что такие широкие полномочия давали возможность отслеживать действия активных политиков двух стран. Суд пришел к заключению: "Суд не считает, что национальное право в рассматриваемый период указывало с достаточной ясностью на меры по предотвращению злоупотреблений властными полномочиями, на масштабы и методы использования очень широкой дискреции государства по перехвату внешних коммуникаций. В частности, оно не содержало, как того требует прецедентная практика Суда, доступных публике указаний на правила отбора, обработки, хранения и уничтожения перехваченных сведений. Вмешательство в права заявителей по статье 8 Конвенции не было проведено "в соответствии с законом" (§ 69).

Наконец, чтобы дать еще более полное представление о позициях Суда по столь деликатному вопросу, сошлемся на дело "Захаров против России", рассмотренное Большой палатой Суда (Roman Zakharov v. Russia, G.C., 4 December 2015). Согласно Постановлению заявитель является главным редактором издательства и журнала об авиации, а также возглавляет Санкт-Петербургское отделение Фонда защиты гласности. Согласно Постановлению "заявитель утверждал, что в России система негласного прослушивания переговоров по мобильным телефонам нарушает его право на уважение личной жизни и корреспонденции и что он не располагает эффективными средствами правовой защиты в этом отношении" (§ 3) <367>. Ни административные и судебные процедуры, инициированные заявителем, ни обращение организации "Гражданский контроль" в Генеральную прокуратуру о проверке приказов Министерства связи в сфере перехвата сообщений (в частности, Приказа N 70 от 20 апреля 1999 г.) на предмет их соответствия федеральному законодательству и позициям Конституционного Суда <368> не дали результатов.

--------------------------------

<367> Здесь и далее цит. по переводу: Права человека. Практика Европейского суда по правам человека. 2016 N 2. С. 10.

<368> Суд приводит Определение КС РФ от 2 октября 2003 г. N 345-О о праве на тайну телефонных переговоров, для доступа к которым необходимо получение судебного решения (см. § 18 Постановления ЕСПЧ).

 

Проведя фундаментальное исследование российского и зарубежного законодательства, правоприменительной практики, своего собственного прецедентного права, как того требует жанр постановлений Большой палаты, Суд пришел к следующим заключениям: "Европейский суд заключает, что российские правовые нормы, регулирующие перехват сообщений, не предоставляют адекватных и эффективных гарантий от произвола и риска злоупотреблений, присущих любой системе негласного наблюдения, который особенно высок в системе, где секретные службы и полиция имеют прямой доступ с помощью технических средств ко всем переговорам по мобильным телефонам. В частности, обстоятельства, при которых публичные власти уполномочены прибегать к мерам негласного наблюдения, не определены с достаточной четкостью. Положения о прекращении мер негласного наблюдения не предоставляют достаточных гарантий от произвольного вмешательства. Внутригосударственное законодательство разрешает автоматическое хранение явно неотносимых данных и является недостаточно четким относительно обстоятельств, при которых материал перехвата хранится и уничтожается по завершении рассмотрения дела судом. Порядок дачи разрешения не способен обеспечить принятие решений о мерах негласного наблюдения только в случаях "необходимости в демократическом обществе". Надзор за перехватом в том виде, как он организован в настоящее время, не отвечает требованиям независимости, наличия полномочий и компетенции, которые были бы достаточными для осуществления эффективного и постоянного надзора, общественного контроля и для их эффективности на практике. Эффективность средств правовой защиты подрывается отсутствием уведомления в какое-либо время о перехвате или адекватного доступа к документам, относящимся к перехватам (§ 302).

Важно, что выявленные выше недостатки законодательного механизма влияют, как представляется, на фактическое действие системы негласного наблюдения, существующей в России. Европейский суд не находит убедительным утверждение государства-ответчика о том, что в России все перехваты проводятся законно на основании надлежащего судебного решения. Примеры, представленные заявителем во внутригосударственном разбирательстве (...), указывают на существование произвольной и сопровождающейся злоупотреблениями практики наблюдения, что представляется следствием неадекватности предусмотренных законодательством гарантий (...) (§ 303).

В свете выявленных выше недостатков Европейский суд заключает, что российское законодательство не отвечает требованиям "качества закона" и не способно ограничивать вмешательство тем, что "необходимо в демократическом обществе" (§ 304).

Соответственно, имело место нарушение статьи 8 Конвенции" <369>.

--------------------------------

<369> Там же. С. 52.

 

Систематический сбор и хранение спецслужбами данных о конкретных гражданах - явный акт вмешательства со стороны публичных властей в частную жизнь - стал, увы, обыденной практикой во всем мире. Нередко это вмешательство преследует конкретные политические цели. Однако случаются ситуации, когда слежка за политическим оппонентами режима оправдана соображениями безопасности и охраны публичного порядка: речь идет об экстремистских, радикальных движениях. Примером такой ситуации служит дело "Узун против Германии" (Uzun v. Germany, 2 September 2010), когда известное в Германии Ведомство по охране Конституции приступило к долгосрочному оперативному наблюдению за лицом, принадлежавшим к так называемой Антиимпериалистической ячейке, наследнице печально известной Фракции Красной Армии. Наблюдение велось различными методами, включая слежку с помощью прибора глобальной системы навигации и определения местоположения (GPS). Тщательно изучив все процедуры проверки законности и обоснованности таких методов слежения, а также то обстоятельство, что заявитель подозревался в подготовке нескольких покушений на убийство политических деятелей и государственных служащих, Суд пришел к заключению, что наблюдение за заявителем было пропорциональной мерой по отношению к преследуемым государством законным целям и потому было "необходимо в демократическом обществе" (§ 80) <370>. Но Суд неоднократно рассматривал дела, в которых слежка за гражданами велась по политическим мотивам без достаточных на то оснований <371>.

--------------------------------

<370> См. перевод Постановления в: Права человека. Практика Европейского суда по правам человека. 2011. N 2.

<371> См. решение Комиссии по правам человека по делу: Эрбек и Ассоциация "Лига прав человека" против Бельгии (Herbecq and Association "Ligue des droits de l'homme" v. Belgium, 14 January 1998).

 

Нет необходимости доказывать, что приведенные выше Постановления имеют большое прецедентное значение для борьбы с такими проявлениями политической коррупции, как нелегальный сбор информации о политических оппонентах.

В последние годы участились случаи обращения в Страсбургский суд заявителей, которые подверглись задержанию и обыску в ходе демонстраций и пикетов. В резонансном деле, по которому Суд провел публичные слушания "Gillan and Quinton v. The United Kingdom, 12 January 2010", речь шла о задержании и обыске участников антивоенной демонстрации. Как часто бывает в британских делах, столкнулись две логики: логика властей, принявших в 2000 г. закон о борьбе с терроризмом (The Terrorism Act 2000), и логика правозащитников, поддержанная частью палаты лордов (до реформы 2008 г. высшей судебной инстанции), критиковавших практику, основанную на "профессиональной интуиции" агентов полиции и служб безопасности. По мнению Суда, "существует большой риск произвола ввиду столь широких дискреционных полномочий полицейских" (§ 85).

О том, что подобные задержания могут быть применены к представителям политической оппозиции, свидетельствуют немало рассмотренных Судом дел, в том числе российских, среди которых несколько бесспорно резонансных: "Каспаров и другие против России" (Kasparov and Others v. Russia, 3 October 2013), "Немцов против России" (Nemtsov v. Russia, 31 July 2014), "Навальный и Яшин против России" (Navalny and Yashin v. Russia, 4 December 2014), "Фрумкин против России" (Frumkin v. Russia, 5 January 2016). Так, дело Навального и Яшина касалось согласованного с Правительством г. Москвы публичного митинга 5 декабря 2011 г. против, как пишется в Постановлении, "предполагаемой фальсификации выборов" - митинга, переросшего в шествие в сторону Центральной избирательной комиссии, которое было остановлено полицией, а узнаваемые в толпе заявители были задержаны и наказаны административным арестом на срок в пятнадцать суток. Выводы Суда: "Примененные к заявителям меры были несоразмерны преследуемой законной цели (...), суды не приложили усилий к тому, чтобы обеспечить баланс между законными интересами заявителей и любым ущербом, который мог быть причинен другим публичным или частным интересам" (§ 73) <372>. Далее Суд делает еще более энергичные выводы: "Несомненно, эти меры имели серьезный потенциал сдерживания также для других сторонников оппозиции и общественности в целом относительно участия в демонстрациях и, в более общем плане, участия в открытых политических дебатах. Сдерживающий эффект этих санкций был еще более усилен тем, что их целью были известные публичные фигуры, лишение свободы которых должно было привлечь широкое внимание средств массовой информации (§ 74).

--------------------------------

<372> Здесь и далее цит. по переводу: Права человека. Практика Европейского суда по правам человека. 2015. N 2. С. 29.

 

В свете вышеизложенного Европейский суд заключает, что пресечение того, что было воспринято как шествие, а также задержание заявителей и признание их виновными в совершении административного правонарушения не были оправданы настоятельной общественной необходимостью и, следовательно, не были необходимы в демократическом обществе. Соответственно, имело место нарушение статьи 11 Конвенции в отношении обоих заявителей (§ 75)" <373>.

--------------------------------

<373> Там же. С. 30.

 

Вообще понятие сдерживающего эффекта (chilling effect) как явления, сопровождающего подавление выступлений оппозиции или критики властей, может быть отнесено к арсеналу средств по сужению политического и информационного пространства политических противников.

Однако более жесткой мерой такого подавления бесспорно является "очищение власти" путем люстрации. Сам термин "очищение власти" появился в правовом обороте совсем недавно благодаря принятому 16 сентября 2014 г. закону Украины "Об очищении власти" ("Про очищения влади"), ставшему предметом заключения Венецианской комиссии <374>. Очевидно, что целью принятия этого закона, в отличие от аналогичных законов о декоммунизации стран Центральной и Восточной Европы, носивших преимущественно идеологический характер, было вытеснение из политического поля должностных лиц и просто сторонников прежнего режима.

--------------------------------

<374> Venice Commission. Final Opinion of the Law on Government Cleansing (Lustration Law), 19 June 2015. CDL-AD(2015)012.

 

Адвокат Н.А. Бобринский, автор интересной публикации о феномене люстрации, дает такое определение: "Люстрация - это система мер, применяемых, как правило, в ходе политической трансформации и направленных на выявление политически неблагонадежных лиц, а также на ограничение доступа таких лиц к публичным должностям" <375>. Это емкое определение применимо не только к современным видам люстрации: сведение счетов между элитами (сейчас сказали бы - "разборки") имело место всегда при смене режимов и правителей, достаточно перелистать "Афинскую политию" Аристотеля или "Историю Флоренции" Макиавелли. История политических процессов, начиная с процесса над Сократом, тоже богата на примеры расправы над политическими противниками. Но именно во второй половине XX века, начиная с денацификации в Германии и очистки структур власти и правосудия от так называемых коллаборационистов во Франции, Италии, Норвегии, других странах, такое очищение рядов получило международно-правовую оценку <376>.

--------------------------------

<375> Бобринский Н.А. Международные стандарты в области люстрации: реальность или благопожелание? // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. N 6.

<376> Обзор позиций органов ООН, Международной организации труда см.: Бобринский Н.А. Указ. соч. Сравним: "Interium Opinion" CDL-AD(2014)044 и "Final Opinion" CDL-AD(2015)012.

 

Следует сразу отметить, что правовые позиции Европейского суда и Венецианской комиссии по этому вопросу отмечены очевидными метаниями от одного полюса к другому. Так, по тому же украинскому "Закону об очищении власти" Венецианская комиссия заняла различные позиции в предварительном и окончательном заключениях. Позиции Европейского суда также претерпели определенную эволюцию, начиная с немецких дел о "запрете на профессию" до недавних дел из стран Балтии по осуждению бывших сотрудников советских органов.

В ставшем классическим прецедентом (leading case) по запретам на профессию деле Фогт (Vogt v. Germany, 26 September 1995) об увольнении в 1982 г. по мотивам политической лояльности учительницы Доротеи Фогт, члена Германской коммунистической партии, в 1972 г. Европейский суд, следуя логике решения Федерального Конституционного Суда ФРГ от 22 мая 1975 г. об обязанности политической лояльности, распространяющейся на всех государственных служащих Германии без исключения и означающей обязанность безоговорочно отмежеваться от любого объединения, которое выступает против государства и существующей конституционной системы, отметил: "Суд исходит из той предпосылки, что демократическое государство вправе требовать от государственных служащих лояльности в отношении конституционных принципов, на которых оно основывается. В этой связи Суд учитывает исторический опыт Германии при Веймарской республике, то, что после горького последующего периода, создавая Основной Закон 1949 г., Германия хотела избежать повторения этого опыта, положив в основание нового государства идею о "демократии, способной защищать себя". Нельзя также забывать положение Германии в политическом контексте того периода. Вполне понятно, что эти обстоятельства придали особый вес этому основополагающему понятию и соответствовавшему ему долгу политической лояльности, возложенному на всех государственных служащих" <377>.

--------------------------------

<377> Цит. по: Европейский суд по правам человека. Избранные решения. М.: Норма, 2000. Том 2. С. 111.

 

Но Суд счел слишком суровой мерой увольнение учительницы немецкого и французского языка, несмотря на положительные отклики о ее работе коллег, родителей и учеников. К тому же Суд учел и то обстоятельство, что ГКП (в отличие от прежней КПГ) не была запрещенной партией. В результате Суд нашел нарушения как ст. 10 Конвенции (свобода выражения мнения), так и ст. 11 (свобода собраний и объединений), правда, десятью голосами против девяти. В особом мнении судей, голосовавших против (кстати, в основном судей из Восточной Европы), делался акцент на широкой сфере усмотрения государств при наборе и увольнении государственных служащих: "Государства должны иметь право требовать от них либо отказаться от активной и демонстративной поддержки экстремистской политической партии, либо оставить государственную службу" <378>. Хотелось бы знать, кто может выносить суждение о том, является ли поддержка той или иной партии "активной и демонстративной" и как может официально зарегистрированная партия считаться "экстремистской"? Вот где простор для оценочных суждений и для вытеснения политических противников с политического поля <379>.

--------------------------------

<378> Там же. С. 116.

<379> Оправданию такой политики служит Резолюция Парламентской ассамблеи Совета Европы N 1096 (1996) "О мерах по ликвидации наследия бывших коммунистических тоталитарных систем" и сопровождающий ее документ: "Принципы соответствия люстрационных законов и аналогичных процедур требованиям правового государства".

 

С происходящими в странах Центральной и Восточной Европы изменениями в 90-е годы в Страсбург хлынул поток жалоб из этих стран не только по лишению собственности в результате ее массовой денационализации, но и по ограничению прав граждан в силу их нелояльности новым режимам. Ограничения имели место как по месту работы, так и по фактам запрета участия в избирательных кампаниях (вопрос, к которому мы обратимся позже). При этом в ряде дел (например, Zickus v. Lithuania, 7 April 2009) речь шла о запрете на работу в частном секторе. Иными словами, люстрационные запреты по своему содержанию и последствиям были и остаются близки к наказанию за совершение правонарушения, несмотря на заявленную в резолюции ПАСЕ презумпцию невиновности.

О том, что люстрации могут быть инструментом сведения счетов с политическими противниками, а следовательно, быть одной из форм политической коррупции в ее широком смысле, свидетельствует, в частности, дело "Петренко против Молдовы" (Petrenko v. Moldova, 30 March 2010). Заявитель, председатель Ассоциации историков Республики Молдова и профессор университета, подвергся нападкам в официальной правительственной газете "Суверенная Молдова", которая поставила под сомнение его компетентность как историка и сообщала, что своим направлением в аспирантуру в Москву и последующим приглашением на работу в университет он обязан членству в КПСС и сотрудничеству с КГБ. В исках заявителя в национальных судах о защите чести и достоинства было отказано. Европейский суд нашел нарушение статьи 8 из-за неспособности власти защитить честь и достоинство заявителя от нападок официозного издания. Между тем судьи Гарлицкий (Польша), Шикута (Словакия) и Поалелунжь (Молдова) в совпадающем мнении выдвинули тезис о том, что дело касалось так называемой дикой люстрации (wild lustration), "ситуации, в которой утверждения о сотрудничестве с коммунистической политической полицией были сделаны в пылу политической полемики между прессой и частным лицом, имеющим определенный политический статус" и при отсутствии минимальных процедур, предусмотренных для регулярной люстрации. Они еще раз подчеркнули необходимость соблюдения цивилизованных рамок политической дискуссии.

Какие бы ни были процессуальные гарантии так называемой регулярной люстрации (см. Turek v. Slovakia, 14 February 2006, § 115), они неизбежно сводятся на нет, если единственным критерием для такой люстрации становится прошлое затронутого ею лица, как это произошло в деле Soro v. Estonia, 3 September 2015, в котором виной заявителя была работа водителем в органах безопасности, чего было достаточно, чтобы быть объявленным публично пособником оккупантов. Постановления, вынесенные Европейским судом в 2016 г., свидетельствуют о том, что проблема люстрации и снятия с должностей по политическим мотивам затронула и высших должностных лиц судебной системы стран "новой демократии": в первом случае (Ivanovsky v. the Former Yugoslav Republic of Macedonia, 21 January 2016) речь шла о председателе Конституционного Суда Македонии, во втором случае (Baka v. Hungary, G.C., 23 June 2016) о бывшем судье Европейского суда и председателе Верховного Суда Венгрии <380>. В "деле Бака" заявитель был лишен своей должности в результате аппаратных маневров (переименование Верховного Суда в Курию) за критику реформ в правовой системе, проводимых правительством без консультаций с юридическим сообществом.

--------------------------------

<380> См. перевод в: Права человека. Практика Европейского суда по правам человека. 2016. N 8, N 9. Наш комментарий: Ковлер А.И. Судьи тоже люди // Там же. 2016. N 9.

 

Итак, люстрация, будь она регулярной или дикой, становится одним из орудий борьбы с политическими оппонентами, какими бы демократическими процедурами она ни обставлялась. Похоже, ни Европейский суд, ни Венецианская комиссия еще не определились окончательно со своими позициями по этой проблеме. Свидетельством этого является и раскол голосов по делу "Соро против Эстонии" (4:3), и жесткое противостояние судей (9:8) по делу "Василяускас против Латвии" (Vasiliauskas v. Lithuania, G.C., 20 October 2015), в котором речь шла о приговоре бывшему оперуполномоченному МГБ СССР за совершение преступлений геноцида, а именно за участие в ликвидации националистических банд "лесных братьев" после войны. Процесс над 80-летним заявителем отражал определенную политическую тенденцию, что подтвердили, кстати, особые мнения судей, несогласных с тем, что большинство нашло нарушение ст. 7 Конвенции (наказание исключительно на основании закона) <381>.

--------------------------------

<381> Текст Постановления по этому делу см.: Права человека. Практика Европейского суда по правам человека. 2015. N 12; особые мнения см.: Там же. 2016. N 1. Наш комментарий к особым мнениям см.: Ковлер А.И. Явление судейского активизма: особые мнения судей Европейского суда по правам человека // Российский ежегодник Европейской конвенции по правам человека (2016). М.: Статут, 2016. С. 30 - 57.

 

Позволительно задаться вопросом: какое отношение описанные явления - прослушки телефонных переговоров, нелегальный сбор информации о гражданах, создание им препятствий для заявления своих политических позиций, преследование за прошлую деятельность или критику властей - имеют к политической коррупции? По мнению автора, самое прямое, ибо создают так называемый "порог страха", "сдерживающий эффект", позволяющие определенным силам добиваться власти незаконным путем и удерживать ее. Но это скрытые, латентные формы политической к<