Глава 4. ОСМЫСЛЕНИЕ ВОЗМОЖНОСТЕЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИОННЫМ ПРАКТИКАМ В РОССИИ

Н.С. ТИМОФЕЕВ

 

Введение

 

Исследование, проведенное в данной главе, позволяет рассмотреть пути совершенствования правового регулирования и состояния организации противодействия коррупции в целом на уровне местного самоуправления, в особенности в муниципальных органах. При этом мы должны исходить из особенностей муниципальной коррупции, которая обладает всей совокупностью взаимосвязанных проблем социального, экономического, политического характера, как общефедеральных и региональных масштабов, представляет собой местную коррупцию, существенно ограничивающую вопросы жизнеобеспечения населения, что также предопределено общим состоянием местного хозяйства и ограниченными возможностями оказания полноценных муниципальных услуг.

В главе показано, что для муниципального уровня законодательного и в целом нормативного правового регулирования пока можно констатировать отсутствие или явную недостаточность норм, определяющих и тем более детализирующих полномочия органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", несмотря на огромное количество изменений и дополнений, пока ограничивается лаконичной формулировкой о том, что органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.

В то же время остается без ответа вопрос о предмете нормативной регламентации. Мы должны принимать во внимание федеральное законодательство, которое, определяя противодействие коррупции как вопрос местного значения, фактически исходит из того, что это как бы "делегированное полномочие" - от Федерации, субъекта РФ; и как многое в сфере делегирования, здесь также не решается задача финансового обеспечения успешного участия местного самоуправления и его органов в противодействии коррупции.

Общая оценка коррупции как крайне негативного социального явления еще не привела к обстоятельному анализу его специфики на местном уровне, хотя становится все более очевидным, что отдельные местные особенности, условия, менталитет населения, бытовые отношения порождают свои проявления коррупции либо местную специфику в общих процессах <287>.

--------------------------------

<287> См. в частности: Бахарев Д.В. Основные направления совершенствования законодательной базы в области организации противодействия коррупции в органах местного самоуправления (на примере некоторых муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры) // Административное и муниципальное право. 2010. N 10.

 

Требуется более совершенная регламентация организации деятельности межведомственных советов (при главах администрации) и комиссий по соблюдению требований антикоррупционной направленности с сокращением в их деятельности административного потенциала.

Говоря об осмыслении возможностей муниципального права по противодействию коррупционным практикам в России, следует принимать во внимание, что в этом направлении еще не сложилось четкого представления. Речь идет о создании блока норм муниципального права антикоррупционной направленности.

Во-первых, создание мер, связанных с предупреждением коррупционных правонарушений, правовых механизмов, препятствующих подкупу лиц, обладающих муниципально-правовым статусом.

Во-вторых, придание допустимо возможного сокращения административного усмотрения по решению вопросов местного значения. Создание условий открытого и подконтрольного очередного характера дефицитных муниципальных услуг. Тщательная регламентация муниципально-правовой ответственности за ненадлежащее исполнение муниципальных услуг.

В-третьих, обеспечение прав граждан и организаций на постоянный доступ к информации о фактах коррупции, свободное их освещение в средствах массовой информации с обязательным доведением до населения о принятых мерах, как по устранению, так и по предупреждению коррупционных проявлений.

В-четвертых, усиление ответственности муниципально-правового характера не только за коррупционные нарушения, но и за нарушения, связанные с запретами и ограничениями антикоррупционного характера.

В-пятых, создание стимула муниципальной службы.

В-шестых, формирование антикоррупционного муниципального сознания, направленного на активную жизненную позицию по охране прав и свобод человека и гражданина.

 

§ 1. Методологические основы противодействия коррупции

в системе местного самоуправления

 

Обращение к проблеме противодействия коррупционным практикам в современной России и выделение особой роли муниципального права в этой сфере первоначально представляется в определенной степени надуманным. Коррупция и ее перманентное развитие признается общегосударственной проблемой, представляющей серьезную угрозу российской государственности в целом.

Однако обращение к Федеральному закону от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", а также к двухлетним по срокам действия указам Президента Российской Федерации, посвящавшимся национальной стратегии и национальным планам противодействия этому явлению (ранее в данной работе упоминались, в частности, Указ от 01.04.2016 N 147 "О национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы", Указ от 13 апреля 2010 года N 460 "О национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы" и др.), позволяет увидеть, что в основе стратегии мер по совершенствованию организационного, экономического, правового, кадрового и информационного характера органы местного самоуправления определены как один из субъектов антикоррупционной деятельности. В качестве некоторых основных направлений реализации указанной Национальной стратегии противодействия коррупции названы: повышение эффективности деятельности... органов местного самоуправления по противодействию коррупции (пп. "б" п. 8); внедрение в деятельность... органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии... муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг (пп. "в" п. 8).

В разделе V "Механизм реализации Национальной стратегии противодействия коррупции" органы местного самоуправления указаны в качестве субъектов противодействия коррупции в определенных условиях (п. 9). В Указе Президента РФ от 13 марта 2012 г. N 297 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции" имеются положения, непосредственно касающиеся муниципального уровня противодействия коррупции. Так, пп. "б" ч. 4 предписывает органам местного самоуправления активизировать деятельность советов по противодействию коррупции; усилить работу подразделений кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений; внести в планы по противодействию коррупции органов местного самоуправления изменения, направленные на достижение конкретных результатов, обеспечить контроль за выполнением мероприятий, предусмотренных планами, в том числе с привлечением институтов гражданского общества. О задачах местного самоуправления в части противодействия коррупции говорится и в других указах, в частности, обращается внимание на необходимость принятия планов по противодействию коррупции, скоординированных с аналогичными планами соответствующих субъектов Российской Федерации.

Очевидно признание того, что в общенациональном противодействии коррупции в Российской Федерации муниципальному праву как бы выделяется своя ниша, а местное самоуправление приобретает свою "зону ответственности". Это положение развивает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - ст. 14 п. 38 (вопросы местного значения городского, сельского поселения), ст. 15 п. 33 (вопросы местного значения муниципального района), ст. 16 п. 42 (вопросов местного значения городского округа).

Однако стоит обратить внимание на то, что вышеприведенные положения, посвященные осуществлению мер по противодействию коррупции, включены в названный ключевой акт Федеральным законом от 21 ноября 2011 г., более чем через 3 года после принятия национальной стратегии противостояния коррупции, т.е. их не было в первоначальном тексте Федерального закона N 131.

В предшествующих частях данной работы немало сказано о понятии и сущностной характеристике коррупции. Не повторяясь, лишь добавим в информационном ключе, что в первой четверти XX века, почти 100 лет назад, в Малой Советской энциклопедии предлагалось трактовка: "коррупция (лат.) - подкупность общественных и политических деятелей, а также государственных чиновников. Коррумпировать - подкупать" <288>. Особо не изменилась сущностная характеристика "коррупции" и через 50 лет. В очередном энциклопедическом издании читаем: "Коррупция - подкуп (лат.) преступление, заключающееся в прямом использовании должностным лицом прав, связанных с его должностью, в целях личного обогащения (подкуп чиновников, общественно-политических деятелей, дача взяток и т.д.)" <289>.

--------------------------------

<288> Малая Советская энциклопедия: В 10 томах. М., 1929. Том 4. С. 254.

<289> Советский энциклопедический словарь. М., 1979. С. 642.

 

В Юридическом энциклопедическом словаре (издание "Советской энциклопедии" (М., 1984)) мы не найдем статьи, посвященной коррупции.

Этот термин не встречается и в трудах классика российского самоуправления Л.А. Велихова. Однако в его работах мы можем найти ее современные признаки. В одной из своих статей, обличая бюрократию, он пишет: "Бумага должна "вылежаться". На просьбы заждавшихся обывателей гоголевский Акакий отвечает: "Надо ждать, а если ждать нельзя, то надо ждать!" Ввиду этого европейцы, имеющие дела в России... давно поставили себе правилом тратить здесь значительный процент расходной сметы на "ускорение" <290>.

--------------------------------

<290> Городское дело. 1912. N 6. С. 383 - 384.

 

Из приведенных примеров мы можем выделить и взять на вооружение сопутствующие и соответствующие современному пониманию коррупции понятия и "чиновник" и "ускорение" (отсюда популярен также термин "подмазать"). Их связь очевидна. В России императорской примеров - обилие. Значимо обращение к М.Е. Салтыкову-Щедрину с его "Историей одного города". Для нас особый интерес представляет глава "Опись градоначальникам". Из семи фигурантов особо можно выделить Василия Семеновича Бородавкина в связи с уставом "О нестеснении градоначальников законами".

Гротеск в изображении комических ситуаций и пародирование законодательных документов могут быть с известной долей фантазии экстраполированы на современность. Мысли о градоначальническом единомыслии, а также о градоначальническом единовластии (Василиска Бородавкина): "Когда и какой бюрократ не был убежден, что Россия есть пирог, к которому можно свободно подходить и закусывать?" То есть мы видим, что, включаясь в число соавторов нашего исследования, Михаил Евграфович Салтыков-Щедрин главным фигурантом коррупции видит опять-таки чиновника.

В анализе проблем муниципального противостояния коррупции особенно актуальна детерминационная методологическая определенность. С этим связано, прежде всего, значительное количество спорных концепций, связанный как с самим понятием коррупции, так и соответствующими им концепциями причастности.

Пожалуй, впервые в правовой науке автором этих строк вводится такое понятие, как муниципальная детерминация коррупции, понимаемое как порождение и обусловливание этого антисоциального явления. Причины коррупции и формы ее проявления многообразны. При этом мы не можем не учитывать коррупционную многоуровневость и ее родовое единство.

В философской литературе признано, что выражение "причинность есть часть всемирного взаимодействия" объясняется двумя ошибками, допущенными вследствие некритического восприятия ходячих формулировок: а) необоснованным отождествлением всемирной связи со всемирным взаимодействием; б) понимание взаимодействия не только как одновременного, но и последовательного процесса <291>.

--------------------------------

<291> См. об этом: Иванов В.Г. Причинность и детерминация. М., 1974; Парнюк М.А. Принцип детерминизма в системе материалистической диалектики. Киев, 1972; Аскин Я.Ф. Философский детерминизм и научное знание. М., 1977.

 

Муниципальная детерминация коррупции может быть связана с криминогенной детерминацией, в которую входят, прежде всего, причины, условия, коррелянты. Обращая на это внимание, Н.Ф. Кузнецова писала, что "между ними и следствием (преступностью, преступлениями) возникают причинно-следственные, обусловливающие следственные, корреляционные, функциональные связи, связь состояний и структурно-системная детерминация" <292>.

--------------------------------

<292> Кузнецова Н.Ф. Методологические основы изучения криминогенной детерминации // Методологические и теоретические проблемы юридической науки. М., 1986. С. 128, 132.

 

Представляется, что для нашего исследования корреляционный анализ как метод, позволяющий определить зависимость между несколькими случайными величинами, имеет особое значение.

В массовом проявлении муниципальной коррупции изучение корреляционной зависимости позволяет найти причинно-обусловливающие связи и придать противодействию коррупции наиболее эффективное содержание.

Общепризнанным стало восприятие коррупции как угрозы государственной и общественной безопасности. Однако в конституционно-правовом понимании подобное утверждение отсутствует. Но, если рассматривать безопасность как многоплановое понятие: в правовом, в том числе конституционно-правовом, значении, что содержательно и весьма полно выполнено С.А. Авакьяном <293>, мы вынуждены признать, что содержание деятельности по обеспечению безопасности во многом имманентно противодействию коррупции.

--------------------------------

<293> Авакьян С.А. Конституционный лексикон. М., 2015. С. 90 - 91.

 

В то же время мы должны принимать во внимание, что признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации является главенствующим принципом Национальной стратегии противодействия коррупции.

Об особой значимости коррупции можно судить по ее масштабам. Так, по оценкам специалистов годовая коррупция в России достигла значительного уровня - примерно одной трети бюджета страны. Через коррупционную деятельность преступные сообщества присваивают себе и часть легального ВВП страны, в том числе изымая в свою пользу до 30% бюджетных средств страны <294>.

--------------------------------

<294> См. об этом: Хабибулин А.Г. Коррупция как угроза национальной безопасности: методология, проблемы и пути их решения // Журнал российского права. 2007. N 2. См. также: Гацко М.Ф. Антикоррупционная политика государства. Ногинск, 2015. С. 10.

 

При этом в плане нашей темы особенно надо отметить, что по исследованиям Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) наиболее коррумпированной сферой граждане признают власть на местах; отмечается за последние пять лет рост - с 28% до 39% <295>.

--------------------------------

<295> Коррупция в России: мониторинг. Пресс-выпуск ВЦИОМ N 2437, 2013. http://wciom.ru/index,php?id=459uid=114572.

 

По результатам опросов Левада-центра, коррупция за период с февраля по август 2015 г. переместилась по степени восприятия респондентов с 8-й строчки важнейших проблем на 5-ю позицию <296>.

--------------------------------

<296> http://pasmi.ru/archive/127845

 

Аналогичные тенденции роста уровня коррупции отмечаются в докладе Всероссийской антикоррупционной общественной приемной "Чистые руки" Ассоциации адвокатов России за права человека.

При этом также делается вывод о том, что все это сказывается на безопасности государства, целостности государства, безопасности граждан <297>.

--------------------------------

<297> http://www.rusadvocat.com/node/39

 

Реальность коррупционной оценки трудно оценить по разным основаниям. Это и отсутствие "открытой" статистики, и разноплановость респондентов, и их количественный состав.

Но при опросах об этом "Среди должностных лиц каких служб, организаций, учреждений чаще встречается коррупция?" (варианты ответов в %) местные органы власти оказываются в пятой группе (21%) после милиции, таможни, правоохранительных органов (57%), ГИБДД (45%), суд, прокуратура (32%), больницы, поликлиники (24%) <298>.

--------------------------------

<298> Андреева М. Чем побороть взятку? // АиФ. 2006. N 40. С. 15.

 

Следует обратить внимание на определенные противоречия выводов антикоррупционных исследований. Например, Центром антикоррупционных исследований Transparency International-Russia по данным исследований 2005 г. самыми коррумпированными были названы правоохранительные органы, на втором месте политические партии, за ними следуют парламент и суд. Но муниципальная коррупционная составляющая отсутствует в материалах по этой организации 2016 г. <299>.

--------------------------------

<299> См.: Если есть собственность, к которой есть вопросы, - обоснуй // Московский комсомолец. 2016. 7 сентября. N 195(27197). С. 4.

 

В то же время на конференции "Власть и бизнес против коррупции", проведенной 14 октября 2005 г., был сделан весьма неожиданный вывод о том, что именно муниципальный, а не региональный или федеральный уровень власти является основным бенефициаром коррупции. Представляется, что подобный вывод основан на смешении деловой и бытовой коррупции.

Нельзя не принимать во внимание, что в этих оценках весьма высока вероятность попыток внешнего воздействия агентов влияния на все уровни публичной власти Российской Федерации. В то же время очевидно признание необходимости особого внимания противодействия коррупции на базовом уровне российской государственности - уровне местного самоуправления.

Чаще всего довольно распространенным пониманием коррупции является отношение к ней как к злоупотреблению публичной властью ради личной выгоды.

Для исследования коррупции на муниципальном уровне особый интерес представляет определение, данное в немецком словаре (Politic - Lexicon). Если признавать коррупцию злоупотреблением властью, все же остаются открытыми вопросы: относится ли это деяние к разряду законных или противозаконных, задевает ли оно общественное мнение, подрывая чувство справедливости, или имеет измеримые последствия (ориентация на общее благо или, напротив, ущерб общественному благосостоянию), имеет ли нематериальный характер/результат (утрата доверия) <300>.

--------------------------------

<300> Weber, Cyattik. Politische Korruption // Politic Lexikon/Herausgegeben von Everhard Holtmann unter Mitarbeit von Heinz Ulrich Brinkmann und Heinrich Pehle Zweitc, uberarbeitete und erweiterte Auflage. Munchen: Wien: R. Olderbourge Verlag, 1994. S. 481.

 

В Толковом словаре русского языка 80 000 слов, фразеологических выражений. Читаем: "Коррупция - это моральное разложение должностных лиц и политиков, выраженное в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными структурами" <301>. Для нашего исследования это определение коррупции носит ограниченный характер. Следует отметить, что первые исследования коррупции (в первой половине XX века) были связаны в основном с анализом функционирования американской политической машины в крупных городах США, а также с реформами муниципального управления <302>. В этих работах отмечена важнейшая характеристика коррупции - дополнительность по отношению к формальным институтам. При этом "побочным" продуктом исследований оказались симпатия и сочувствие, с которыми описывалась деятельность некоторых наиболее легендарных боссов крупных американских городов.

--------------------------------

<301> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. М., 1997. С. 298

<302> Быстрова А.С., Сильвестрос М.В. Коррупция в современной России: социальное явление, инструмент политики, социальная проблема?.. (основные понятия, исследовательские подходы). http://www.civisbook.ru/files/file/bystrova-silvestros.pdf. Перепечатка с сайта центра "Стратегия". http://strategy-spb.ru.

 

Именно в крупных быстрорастущих городах США со всеми специфическими проблемами и конфликтами возникали альтернативные официальные неформальные центры ответственности - власть "боссов", лидеров неофициальных исполнительных структур. Р. Мертон выделял следующие функции "боссов" как неформальных лидеров:

- предоставление различного рода услуг наиболее обездоленным жителям (пища, работа, помощь в трудных житейских ситуациях и т.д.), а с их стороны платой, благодарностью за это являлись голоса на выборах;

- решение проблем предпринимателей как мелких (например, нередко защита от взаимных посягательств), так и крупных, нуждающихся в помощи при выполнении больших и дорогостоящих проектов; и те и другие нуждались в неформальной защите от противоречий законов и правил; благодарностью за эти услуги являлись денежные пожертвования - "масло" для машины;

- предоставление каналов социальной мобильности;

- замещение официальной легитимации тех видов бизнеса, что стоят вне закона <303>.

--------------------------------

<303> Merton, Robert K. Sozial Theory and Sozial Structure, 1949. P. 71 - 78.

 

Фактически в рассуждениях Р. Мертона в центре внимания муниципальная диффузия и фрагментация власти и собственно ответственности (в художественном плане яркое отражение данного явления можно видеть в гангстерском романе М. Пьюзо и его воплощении в фильме Ф.Ф. Копполы "Крестный отец").

М. Вебер сущность явления "босс и его организация" оценивал как субинститут бюрократии в развивающейся политической культуре демократии. Далее по мере проведения реформ "дилетантское управление" чиновников, сопровождаемое властью "боссов", заменяется профессионально бюрократическим, когда посты занимают университетски образованные чиновники, неподкупные и знающие свое дело <304>.

--------------------------------

<304> Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990. С. 682 - 685.

 

Как нам представляется, такой классический подход для исследования современной коррупции на муниципальном уровне может приниматься с учетом российской реальности. Правда, у нас мы тоже периодически читаем о своих "крестных отцах", которые крышуют города. С точки зрения российской правовой науки понятие коррупции и коррупционного деяния в большей степени формируется в рамках уголовного права и криминологии <305>. Связывая конкретные проявления коррупции с деградацией власти, исследователи зачастую замыкаются на конкретных проявлениях коррупции (подкуп, взяточничество - Н.Ф. Кузнецова; продажность государственных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей - И.А. Долгова; использование субъектом управления своих властных полномочий вопреки интересам службы из личной заинтересованности - В.С. Комиссаров). При таких подходах коррупция предстает как совокупность преступлений. Несомненно, это проявляется и на муниципальном уровне. И это же можно сказать об административных составах правонарушений.

--------------------------------

<305> См., напр.: Кузнецова Н.Ф. Обсуждение проблем борьбы с коррупцией. Круглый стол // Государство и право. 1993. N 2. С. 135; Криминология: Учебник для вузов / Под общ. ред. А.И. Долговой. М., 1997. С. 501; Лопашенко Н.А. Противодействие российской коррупции: обоснованность и достаточность уголовно-правовых мер // Проблемы борьбы с проявлениями криминального рынка. Владивосток: Изд-во Дальневосточного ун-та, 2005. С. 43; Комиссаров В.С. Уголовно-правовые аспекты борьбы с коррупцией // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1993. N 1. С. 28.

 

Однако девиационный характер коррупции местного самоуправления не всегда связан с преступностью. Несомненно, девиация и преступность взаимосвязаны, но в состоянии местного самоуправления современной России во многом находит проявление объективно необходимое оппозиционное противостояние, как допустимые возможные отклонения от перманентного реформирования со стороны органов государства - уровня и федерации, и субъектов РФ.

Искажающиеся параметры государственной политики ставят местное самоуправление в сложное положение, когда интересы населения могут быть обеспечены с применением коррупционных технологий, но без мотивов личного обогащения со стороны муниципальных органов и должностных лиц. Или допустимо предположение, что интересы населения не могут быть обеспечены без применения коррупционных схем.

Для муниципального уровня самоуправления противодействие коррупции в принципе может допускать некоторый люфт, заключающийся в определенной степени социально приемлемого уровня терпимости к коррупции местным сообществом.

В чем причины? В том, что именно на муниципальном уровне наиболее массовая бытовая коррупция как негативное социальное явление исходит из существующих отношений родственного и соседского, земляческого содействия, блата и кумовства. Эти отношения, являющиеся первичными в развитии более сложных коррупционных связей, создают условия противостояния коррупции через объединение граждан как индивидов и граждан, как членов тех или иных социальных формирований. Парадоксально, но одни и те же явления, с одной стороны, способствуют существованию коррупции, с другой стороны, они же могут содействовать борьбе с нею.

Отвечая на вопрос о необходимости акции наподобие операции "Чистые руки", проведенной в Италии против мафии, представитель Следственного комитета РФ отметил, что в России этого не требуется, аргументы в том числе были связаны с тем, что в нашей стране коррупция присутствует в основном на низовом уровне. "Человек не сталкивается с проявлениями коррупции в высших эшелонах власти. Люди сталкиваются в основном с фактами коррупции на низовом уровне - взятки врачам, учителям", - пояснил представитель СК. Такое отношение к коррупции следует признать ограничительным. Меры, принимаемые по противодействию коррупции в последние годы, свидетельствуют о наступлении на коррупцию, в первую очередь чиновничью, т.е. на верхнюю, носящую системный характер.

Системный характер коррупции признает связь между коррупционными уровнями. Исследователи причин, порождающих коррупцию в российском обществе, приходят к выводу, что легальное определение коррупции как негативного социального явления, данное в Федеральном законе "О противодействии коррупции", носит перечислительный характер, сводящийся к простому указанию на виды ее проявления. В то же время обращается внимание на наличие казуальной составляющей абстрактного характера <306>.

--------------------------------

<306> См. подробнее: Братановский С.Н., Зеленов М.Ф. Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. М., 2016. С. 9.

 

Представляется, что на муниципальном уровне коррупция носит расплывчатый, вернее, размытый характер, так как коррупционные схемы сталкивают участников коррупционных отношений (чаще всего граждан) с представителями как государственной, так и муниципальной администраций, деятельность которых замкнута на одну и ту же территорию. Мы в равной степени видим совпадение или одновременное существование широкого подхода к дефиниции "неправомерное преимущество" (термин международных соглашений) с российским пониманием коррупции как "выгод материального характера (получение выгоды в виде денег, ценностей, иного преимущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав)".

Такой объединительный подход, а это позиция автора, распространяется и касается прежде всего муниципальной сферы, придает муниципальному праву в противодействии коррупционных практик особую значимость.

Антисоциальный характер и противоправность муниципальной коррупции, предполагая индивидуальный характер, тем не менее во многом предопределены общими причинами, понятиями, признаками, видами и степенью распространенности и т.д. В основном это предполагает ограниченную связь с состоянием коррупции в регионах. В связи с этим противодействие коррупции предопределено ее причинами, а не конкретными проявлениями, моральными оценками и нетерпимостью. На муниципальном уровне наиболее зримо проявляются связи криминальных структур и властных институтов. Отношение населения к коррупции предопределяет муниципальную антикоррупционную составляющую. Как антисоциальное явление коррупция требует к себе отношения как к болезни, можно классифицировать ее проявление по различным сферам, а также "по методам лечения" - воспитательным, организационным, репрессивным и т.д.

Коррупция в сфере муниципального управления обусловлена, прежде всего, не проблемами муниципального здравоохранения или образования (это бытовой уровень), а административными и экономическими (хозяйственными) ресурсами. В связи с тем что в рамках данного исследования поставлена задача осмысления муниципального права по противодействию коррупционным практикам в России, надо определить соответственно коррупционные факторы, т.е. причины данного негативного социального явления.

Отметим, что в значительном количестве исследований общие и основные факторы определены довольно подробно <307>. В то же время следует обратить внимание, что сами по себе факторы, создающие возможности для коррупции, на муниципальном уровне связаны зачастую с закрепленными обязанностями органов местного самоуправления (т.е. наличием регулирования), так же как и с характером закрепления, его достаточностью или недостаточностью, отсутствием, неопределенностью, увлечением общими формулировками и т.д. Более того, временные и ситуационные изменения требуют соответствующих корректировок многообразия возможных решений, не являющихся коррупционными, но приносящих зачастую не меньший ущерб в решении проблем местного значения.

--------------------------------

<307> См.: Правовые акты: антикоррупционный анализ: Науч. практ. пособие / Отв. ред. В.Н. Найденко, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева. М., 2010. С. 56; Драпкин Л.Я., Злоченко Я.М. Коррупция в сфере российской экономики: криминалистические и криминологические аспекты // Бизнес, менеджмент и право. 2003. N 4. С. 73 - 74; Короткова О.И. Борьба с коррупцией - одна из основных задач органов государственной власти // Безопасность бизнеса. 2009. N 3. С. 27 - 30.

 

К причинам роста уровня коррупции специалисты относят: экономический кризис (для местного самоуправления это рост бюджетного дефицита), обострение международных отношений, а также усиление забюрократизированности органов власти в связи с принятием законов, направленных на контроль экономики и общественных организаций. Также обращается внимание на отсутствие должного внимания по противодействию политической коррупции, в частности политическому подкупу, что существенно сказывается на политической воле внутригосударственных институтов в борьбе с коррупцией. Практика привлечения за политический подкуп в России отсутствует.

Санкции экономические и политические против РФ увеличили коррупцию в России, но они входят, вернее, связаны с экономическими проблемами.

Разумеется, в основе экономических проблем находится многообразие экономической практики, которая существенно обгоняет законодательный процесс и, кроме того, чиновники, в чьих руках остался контроль над ресурсами, сознательно тормозят применение правового законодательства. Юридическая практика в современной России складывается таким образом, что под коррупционными преступлениями понимают, как правило, должностные преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

 

§ 2. Муниципальные полномочия как фундамент коррупции

на уровне муниципальной публичной власти

 

Рассматривая коррупцию как негативное социальное явление и ставя перед собой задачу по разработке механизмов противодействия коррупции в системе местного самоуправления, мы вынуждены исходить из муниципальных полномочий, которые оказываются в центре внимания.

Коррупционные проявления в сфере местного самоуправления непосредственно связаны с правоприменительной деятельностью должностных лиц и органов местного самоуправления. Сама возможность принимать коррупционные решения предопределена предоставленными правами по решению широкого круга вопросов местного значения. И, что очень важно, исходить при этом следует из факта, что в данном случае вопросы местного значения могут быть не только собственными, но и делегированными.

В Постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 года N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" обращено внимание на широту дискреционных полномочий, допускающих чрезмерную возможность усмотрения исполнителя <308>.

--------------------------------

<308> Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2006 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов" // Собрание законодательства РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.

 

В исследованиях, затрагивающих дискреционные полномочия, определяющие компетенцию, обращается внимание на следующие обстоятельства: во-первых, они являются законными условиями и предпосылками коррупционных действий <309>; во-вторых, представляют "широту свобод и административного усмотрения в действиях должностных лиц, позволяющих создавать административные барьеры" <310>; в-третьих, чем шире предоставленное субъекту усмотрение, тем многообразнее могут быть и различные злоупотребления правом <311>; в-четвертых, их наличие позволяет действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств <312>, т.е. некоторая свобода действий наблюдается при принятии решений <313>.

--------------------------------

<309> Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат. 2007. N 10. С. 3.

<310> Чистов А.А. Административно-правовое регулирование противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти в современных условиях: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 7.

<311> Малиновский А.А. Злоупотребление субъективным правом как юридический феномен: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 8.

<312> Краснов М.А., Талапина Э.В., Южаков В.Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупционность // Журнал российского права. 2005. N 2. С. 83.

<313> См.: Энциклопедия юриста. М., 2005. С. 67.

 

В то же время в многочисленных исследованиях дискреционные полномочия рассматриваются в неразрывном единстве с обязанностью добросовестного исполнения своих полномочий. Именно из этой точки зрения следует исходить, принимая во внимание, что в местном самоуправлении дискреционные полномочия в отношении административного усмотрения носят иной характер, обусловленный следующими причинами:

во-первых, близостью нахождения заявителей (потребителей муниципальных услуг) и исполнителей;

во-вторых, особым характером отношений; жители муниципального образования являются главным субъектом в муниципально-правовых отношениях;

в-третьих, административные усмотрения под влиянием местного сообщества могут трансформироваться и меняться по содержанию;

в-четвертых, местные традиции способствуют принятию оптимальных решений;

в-пятых, подотчетность и подконтрольность муниципальных органов и должностных лиц местно<