Глава 7. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ИММУНИТЕТЫ

И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЭЛИТЫ

КАК ФАКТОРЫ ЭФФЕКТИВНОГО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

И.П. КЕНЕНОВА

 

Введение

 

Конституционно-правовые иммунитеты являются основополагающей предпосылкой добросовестного выполнения должностными лицами государства и депутатами своих функций. Ответственность представителей политической элиты замыкает конструкции правовых статусов этих субъектов. Сама правовая идея иммунитета рассчитана именно на ответственную и профессиональную деятельность их обладателя в условиях повышенного риска. Но из чего складывается этот риск представителя политической элиты? Из жесткого давления различных факторов: от психологических перегрузок до масштабных коррупционных соблазнов и некомпетентности. Осознанно принимать решения с учетом всего многообразия зачастую хаотично развивающихся жизненных обстоятельств государственным деятелям (если они всерьез выполняют свою социальную миссию) сложно. Ошибки и неоднозначные в плане последствий решения неизбежны. Правовая конструкция иммунитетов предоставляет возможность носителю политической власти действовать в пределах своих полномочий эффективно, сохраняя при этом достоинство и компетентность. Иммунитет - это правовой инструмент, обеспечивающий необходимую свободу маневра ответственному управленцу, преследующему общественный интерес.

Правовая наука обречена исходить именно из идеальных конструкций, формулируя нормы, но практика жестоко корректирует данные модели. В результате благоприятные условия, обеспечиваемые нормами об иммунитетах, используются некоторыми представителями власти для злоупотребления возможностями своего статуса и обществу наносится ущерб. За ним в идеале должна последовать ответственность виновных и по возможности восстановление утраченного. Это стандартная ситуация в политической практике. Поэтому необходимо постоянно корректировать нормы об ответственности и иммунитетах, используя разнообразный опыт зарубежных правопорядков и внимательно оценивая собственный регулятивный потенциал.

 

§ 1. Место иммунитетов и ответственности

в системе конституционно-правовых гарантий

успешной деятельности государственного аппарата

 

Задача придания системного характера антикоррупционной деятельности государственных и общественных институтов предопределяет необходимость восприятия всей совокупности конституционно-правовых предписаний, которые могут быть использованы для этого, в системном аспекте. Каждый отдельный конституционно-правовой инструмент должен действовать в балансе с другими элементами правового комплекса. Соответственно, определение места иммунитетов и ответственности представителей политической элиты в системе конституционно-правовых гарантий успешной работы государственного аппарата необходимо для более точного осмысления актуального состояния данных правовых средств, а также перспектив их развития в связи с решением задач противодействия коррупции.

Конституционно-правовые нормы и институты должны не только обеспечивать деятельность государства по самоочищению, но и создавать возможности гражданскому обществу внести свой вклад в борьбу с коррупцией. В этом смысле системность конституционно-правовых мер противодействия коррупции предполагает развитие законодательства, регулирующего деятельность как государственных органов (их должностных лиц), направленную на борьбу с коррупцией, так и институтов гражданского общества.

В связи с иммунитетами и ответственностью политической элиты стоит отметить, что соответствующие предписания включены в конституционно-правовые институты, определяющие статусные характеристики участников политического процесса, которые представляют в нем государство. Имеется в виду конституционно-правовое положение следующих субъектов: депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, Президента РФ (Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий); зарегистрированных кандидатов на выборах Президента РФ, депутатов Государственной Думы, а также законодательных (представительных) органов субъектов РФ; аудиторов и руководства Счетной палаты РФ, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ <445>, членов Центральной избирательной комиссии, комиссии референдума РФ с правом решающего голоса. Таким образом, не все представители политической элиты России <446> обладают конституционно-правовыми иммунитетами и несут особую ответственность конституционно-правового характера в связи со своим участием в политическом процессе, а только те, которые относятся к названным и некоторым иным структурам государственного аппарата.

--------------------------------

<445> Разумеется, другие федеральные судьи, мировые судьи, судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, присяжные или арбитражные заседатели в период осуществления ими правосудия, следователи, прокуроры, адвокаты, члены иных избирательных комиссий, комиссий референдума РФ с правом решающего голоса, Председатель Следственного комитета РФ также обладают иммунитетом, но уже не конституционно-правового характера (имеется в виду процессуальный иммунитет, определяемый статьями 447 - 451 УПК РФ). Их статус не регулируется источниками конституционного права, что не удивительно, так как они не участвуют непосредственно в осуществлении верховной государственной власти, поэтому их не следует относить к представителям политической элиты. Единственный спорный субъект, фактически присутствующий в политической элите, - Председатель Следственного комитета РФ, который, впрочем, не участвует в осуществлении функций трех конституционных ветвей власти (ст. ст. 10, 11 Конституции РФ).

<446> Группа, характеризуемая как политическая элита, объединяет должностных лиц Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных гражданских служащих, относимых законодательством к категории руководителей, депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, депутатов законодательных собраний субъектов (особенно руководителей палат Федерального Собрания РФ и региональных законодательных собраний, комитетов и партийных фракций), лидеров политических партий, иных крупных общественных объединений и так называемых "лидеров мнений" из числа оппозиционных деятелей, наиболее авторитетных представителей науки и искусства, руководящий состав СМИ, а также руководителей крупнейших бизнес-формирований. В упомянутую группу авторы юридических, политологических, социологических исследований включают примерно один и тот же круг субъектов. Например, составители рейтинга лидеров "политического класса - 2016" из Центра политических технологий к лидерам политического класса отнесли следующих представителей государственных и негосударственных структур. Среди работников федеральных государственных институтов - это Президент, руководящие работники Администрации Президента, министры и другие руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство судов и других федеральных структур. В парламентскую и партийную элиту вошли руководители обеих палат Федерального Собрания РФ, их заместители, руководители комитетов, лидеры думских фракций, отдельные депутаты-"тяжеловесы", руководители внепарламентских политических партий. Региональная власть представлена губернаторами и "тяжеловесами" из законодательных собраний субъектов. К "лидерам мнений" были отнесены руководители организаций гражданского общества, общественные авторитеты из мира литературы, искусства, массмедиа, шоу-бизнеса. В группу руководителей бизнеса вошли владельцы и/или топ-менеджеры крупнейших бизнес-структур. См.: Новый рейтинг политического влияния "Политический класс России" // Центр Политических Технологий. 2016. 4 июля. URL: http://politcom.ru/21256.html (дата обращения: 30.09.2016).

 

Нельзя оставить без внимания и вопрос о том, почему иммунитеты и ответственность именно представителей политической элиты являются важными факторами противодействия коррупции. Для того чтобы сконцентрировать внимание именно на данной социальной группе при изучении антикоррупционной составляющей конституционно-правового инструментария есть по крайней мере два основания.

Во-первых, конституционно-правовые нормы антикоррупционной направленности охватывают своим регулирующим воздействием преимущественно представителей лидерской группы политического класса. По сравнению с антикоррупционными инструментами других отраслей права (административного, уголовного, гражданского) конституционно-правовые нормы в меньшей степени применимы к иным участникам коррупционных процессов, в том числе к той части государственного аппарата, которая не принадлежит к политической элите. Разумеется, нормы Конституции России в конечном счете могут быть реализованы в антикоррупционных целях по отношению к любому участнику осуществления публичной власти, в том числе к любому государственному служащему или активисту, занимающемуся общественным контролем. Но непосредственное воздействие конституционно-правовых норм целесообразно проследить именно в среде политической элиты.

Во-вторых, если исходить из системного характера коррупционных процессов в России, на которые указывают не только ученые и журналисты, но теперь уже и Президент РФ <447>, то и меры борьбы с этим злом также должны, по всей вероятности, сложиться в систему. Причем, как показывает опыт стран, преуспевших в борьбе с коррупцией, а также государств, где уровень коррупции стабильно низок, от примера, который показывает политическая элита в вопросах противодействия коррупции, во многом зависит эффективность реализации антикоррупционных правовых норм в остальных слоях общества. Первыми "лекарства от коррупции" должны попробовать лидеры политического класса. Это необходимо не только для того, чтобы оценить действенность правовых средств, но и для того, чтобы общество убедилось в подлинном стремлении элиты излечиться от смертельного недуга. Одним из главных уроков сингапурского опыта, на который так часто ссылаются отечественные авторы, размышляя о реалистичных путях борьбы с коррупцией в России, является необходимость начать процесс очищения с верхушки социальной пирамиды. Основываясь на этом опыте, можно сделать предельно ясный вывод: "Если "крупная рыба" уходит из сетей антикоррупционного законодательства, а "мелкая рыбешка" (обычные люди) будет преследоваться и подвергаться наказаниям (как в Китае и Вьетнаме), стратегия борьбы с коррупцией не будет вызывать доверия и просто не будет работать" <448>.

--------------------------------

<447> Определяя круг главных проблем современной российской экономики, В.В. Путин указал на то, что одной из них является "недостаток прозрачности и подконтрольности обществу в работе представителей государства - от таможенных и налоговых служб до судебной и правоохранительной системы. Если называть вещи своими именами, речь идет о системной коррупции". См.: Путин В.В. О наших экономических задачах // Ведомости. 2012. 30 января.

<448> Джон С.Т. Куа. Борьба с коррупцией в Сингапуре: извлекая уроки // Знак вопроса. 2014. N 3. С. 87 - 96. URL: http/www.kaktam.info/борьба-с-коррупцией-в-сингапуре-извлекая-уроки/ (дата обращения: 30.09.2016).

 

В научной литературе уже было отмечено, что вопрос о критериях, позволяющих отнести тот или иной вид правового иммунитета к числу конституционно-правовых, является сложным, поскольку все общественные отношения, нуждающиеся в каком-либо правовом регулировании, в конечном счете подвергаются интегрирующему воздействию со стороны конституционных предписаний <449>. Так и нормы УПК РФ (например, статьи 447 - 451), посвященные процессуальному иммунитету, имеют конституционно-правовую опору.

--------------------------------

<449> См.: Макарова З.В., Конева Н.С. Категория "иммунитет" в конституционном праве России // Вестник ЮУрГУ. Серия "Право". Выпуск 30. 2012. N 20. С. 94. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/kategoriya-immunitet-v-konstitutsionnom-prave-rossii (дата обращения: 30.09.2016).

 

Представляется, что для выделения конституционно-правовых иммунитетов существует формальное основание: закрепление соответствующих предписаний в Конституции РФ и других источниках конституционного права.

Вместе с тем можно выделить и материальное основание, объединяющее нормы о конституционно-правовых иммунитетах: все они регулируют отношения с участием субъектов, которые можно отнести к политической элите России. Хотя данное понятие достаточно условно и не может претендовать на статус конституционно-правовой категории, но, как уже было отмечено, у представителей общественных наук сложился консенсус в отношении содержания этого понятия, что делает его применимым и в правовой доктрине. В качестве примера именно юридического подхода к определению круга обладателей конституционно-правового иммунитета можно привести позицию З.В. Макаровой и Н.С. Коневой, которые предлагают включать в этот круг прежде всего должностных лиц и членов органов федерального уровня, непосредственно участвующих в осуществлении государственной власти: Президента РФ, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, судей Конституционного Суда РФ. В отношении остальных упомянутых выше представителей политической элиты конституционалисты отмечают, что хотя они не могут быть отнесены к той или иной ветви власти однозначно, но при этом участвуют в выполнении функций органов государственной власти или в процессе формирования органов власти. Так, Счетная палата РФ участвует в парламентском контроле, а избирательные комиссии - необходимый структурный элемент механизма формирования законодательных органов. Поэтому относить иммунитеты аудиторов и руководителей Счетной палаты РФ, а также членов Центризбиркома РФ с решающим голосом к разряду конституционно-правовых вполне оправданно. В конституционном праве иммунитет выступает как гарантия эффективной деятельности определенного круга лиц по выполнению функций государственной власти <450>.

--------------------------------

<450> См.: Там же. С. 95.

 

Наконец, в качестве третьего, наиболее актуального в свете настоящего исследования критерия можно назвать непосредственную связь именно конституционно-правовых иммунитетов с восстановлением баланса в отношениях по осуществлению верховной государственной власти. Для достижения этого баланса на современном этапе развития отечественной государственности необходимо решить приоритетные задачи борьбы с коррупцией.

За счет того, что в Конституции и иных источниках права закрепляются предписания, которыми субъекты - обладатели иммунитета освобождаются от исполнения отдельных юридических обязанностей и ответственности, возникают предпосылки для выполнения ими тех публичных функций, ради осуществления которых и были созданы соответствующие органы государственной власти. Поэтому, когда возникают сомнения по вопросу изменения объема иммунитета или его отмены, стоит выяснить, насколько облеченные иммунитетом персоны сумели преуспеть в выполнении соответствующих властных функций и не улучшится ли ситуация благодаря сужению или полной отмене иммунитета.

Деятельность субъектов, относящихся к политической элите, иммунитеты которых регулируются конституционным законодательством, в меньшей степени подвержена внешнему государственному контролю по сравнению с органами исполнительной власти <451>. Законодательство о внешнем контроле регулирует деятельность, осуществляемую органами, организациями и учреждениями, функционирующими вне структур контролируемого субъекта. Данный вид контроля может проводиться как государственными (например, законодательными, судебными органами, омбудсменами, прокуратурой, органами финансового контроля и др.), так и общественными формированиями. Правила, обеспечивающие реализацию норм об ответственности представителей политической элиты, об ограничениях, связанных с их специфическим конституционно-правовым статусом, и нормы, определяющие содержание иммунитета, должны быть сбалансированы, связаны с активностью как государственного, так и общественного контроля.

--------------------------------

<451> В этом отношении ориентиром являются положения Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (пункт 1 статьи 21), где определен предмет прокурорского надзора в Российской Федерации (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 8. Ст. 366).

 

Преимущественно термин "внешний контроль" используется для характеристики контроля за деятельностью органов исполнительной власти, и в этой связи зарубежная доктрина зачастую ассоциирует внешний контроль с политическим, а внутренний - исключительно с административным <452>.

--------------------------------

<452> См.: Там же. С. 26 - 27.

 

В то же время субъекты, представляющие "государственный срез" политической элиты, охвачены отчасти и внутренним контролем (или самоконтролем), который при этом стоит понимать не только в духе административно-правовой доктрины, но и с позиций концепции позитивной конституционно-правовой ответственности. "Внутренний контроль, как отмечают правоведы, направлен непосредственно на охрану от нарушений подконтрольными субъектами норм объективного права и опосредованно - на защиту субъективных прав и законных интересов" <453>. Он предполагает выявление в действиях подконтрольных субъектов того, что является противозаконным или указывает на некачественное выполнение ими своих функций.

--------------------------------

<453> Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах: Монография / А.Б. Зеленцов, В.И. Лафитский, И.Г. Тимошенко и др.; отв. ред. В.И. Лафитский, И.Г. Тимошенко. М.: ИНФРА-М, 2015. С. 26.

 

В высших судах России, как и внутри системы судебной власти в целом, а также в Центральной избирательной комиссии и Счетной палате есть элементы администрирования. Внутренний контроль проводится здесь в порядке подчиненности - вышестоящими инстанциями по отношению к низшим или специальными формированиями - в пределах "ветви" (органа) власти <454>, при определенных условиях завершаясь дисциплинарной ответственностью подконтрольных лиц. Но есть и иные субъекты политической элиты, обладающие конституционно-правовым иммунитетом, которые формально не "встроены" в субординационные отношения в качестве подконтрольных субъектов. Это относится к депутатам, зарегистрированным кандидатам в депутаты на выборах представительных органов и Президента РФ, а также к Уполномоченному по правам человека РФ и Президенту РФ (как находящемуся в должности, так и завершившему осуществление своих полномочий). Некоторые элементы контроля за деятельностью депутатов просматриваются в функционировании комитетов, фракций, палат парламентов (например, оценка деятельности депутата комитетом по этике, комиссией по контролю за достоверностью сведений о доходах, партийной фракцией или даже уполномоченным подразделением Администрации Президента РФ <455>), но в целом данные органы должны быть подвержены как раз в большей степени внешнему контролю со стороны электората. Результаты этого контроля сливаются с политической ответственностью депутатов перед избирателями непосредственно в ходе очередных выборов.

--------------------------------

<454> См., например: статьи 12.1 ("Дисциплинарная ответственность судей"), 15 ("Неприкосновенность судьи Конституционного Суда РФ") Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

<455> Имеется в виду положение части 10 статьи 10 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", которое предусматривает по решению Президента Российской Федерации, Руководителя Администрации Президента Российской Федерации либо специально уполномоченного ими должностного лица Администрации Президента Российской Федерации уполномоченное подразделение Администрации Президента Российской Федерации может осуществлять в установленном порядке проверку а) достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы; б) соблюдения членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы ограничений и запретов, установленных федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами (см.: Собрание законодательства РФ. 1999. N 28. Ст. 3466).

 

О системном применении конституционно-правовых инструментов можно рассуждать, принимая во внимание специфику содержания и особенности формы конституционно-правовых предписаний антикоррупционной направленности. В частности, это принципы и иные нормы Конституции, устанавливающие наиболее общие правила, которые можно реализовать в целях борьбы с коррупцией, а также специальные нормы законов и подзаконных актов, направленные на устранение предпосылок существования и развития коррупции, а также ликвидацию коррупционных явлений и привлечение к ответственности коррупционеров.

Так, Конституция РФ непосредственно упоминает о неприкосновенности личности, частной жизни, жилища (ст. ст. 22, 23, 25), о видах правовых иммунитетов - иммунитете Президента РФ (ст. 91), депутатском иммунитете (ст. 98) и иммунитете судей (ст. 122), а также о несменяемости последних (ст. 121), их независимости и подчинении только Конституции РФ, а также об основаниях и порядке отрешения Президента РФ от должности (ст. 93).

Конституционно-правовые средства специального характера, имеющие антикоррупционную направленность, можно найти в законах и подзаконных актах, относящихся к различным институтам конституционного права. К ним, в частности, относятся две основные группы актов, где детализируются положения об иммунитетах и ответственности представителей политической элиты.

Во-первых, это документы, обеспечивающие реализацию конституционных прав человека и гражданина в сфере избирательных правоотношений. Эта линия включает в себя прежде всего Федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <456> от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ; "О выборах Президента Российской Федерации" <457> от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ; "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <458> от 22 февраля 2014 г. N 20-ФЗ.

--------------------------------

<456> Собрание законодательства РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

<457> Собрание законодательства РФ. 2003. N 2. Ст. 171.

<458> Собрание законодательства РФ. 2014. N 8. Ст. 740.

 

Во-вторых, это нормативные документы, посвященные определению статуса органов государственной власти федерального уровня и уровня субъектов Федерации, их должностных лиц и депутатов, в том числе, нормы об иммунитетах и ответственности.

Среди актов, включающих такие нормы, стоит упомянуть Федеральные конституционные законы "О Конституционном Суде Российской Федерации" <459> от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ; "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" <460> от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ; "О Верховном Суде Российской Федерации" <461> от 5 февраля 2014 г. N 3-ФКЗ; Закон РФ "О статусе судей в Российской Федерации" <462> от 26 июня 1992 г. N 3132-1; Федеральные законы "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <463> от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ; "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <464> от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ; "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи" <465> от 12 февраля 2001 г. N 12-ФЗ; "О Счетной палате Российской Федерации" <466> от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ.

--------------------------------

<459> Собрание законодательства РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

<460> Собрание законодательства РФ. 1997. N 9. Ст. 1011.

<461> Собрание законодательства РФ. 2014. N 6. Ст. 550.

<462> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 30. Ст. 1792.

<463> Собрание законодательства РФ. 1999. N 28. Ст. 3466.

<464> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

<465> Собрание законодательства РФ. 2001. N 7. Ст. 617.

<466> Собрание законодательства РФ. 2013. N 14. Ст. 1649.

 

Упоминания заслуживает также группа нормативных правовых актов, относящихся к различным отраслям права и дополняющих конституционно-правовые предписания об иммунитетах и ответственности представителей политической элиты - носителей государственно-властных функций и полномочий. В частности, специальные нормы о процессуальном иммунитете целого ряда субъектов, относящихся к политической элите, содержит Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации <467> от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ (УПК РФ); предписания, касающиеся увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, в связи с утратой доверия, содержатся в Федеральном законе "О противодействии коррупции" <468> от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ и др. Данная группа предписаний содержательно объединяется с конституционно-правовыми нормами об иммунитетах и ответственности, предполагая взаимосвязанное толкование.

--------------------------------

<467> Собрание законодательства РФ. 2001. N 52 (часть I). Ст. 4921.

<468> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52. Ст. 6228.

 

На основе анализа нормативных документов и практики конституционалистами формулируется понятие конституционно-правового иммунитета как самостоятельного правового института, охватывающего совокупность норм, освобождающих от выполнения некоторых юридических обязанностей и ответственности ряд упомянутых в конституции и иных законах лиц, устанавливающих особые, усложненные и отличные от общих правовые процедуры привлечения к ответственности в целях обеспечения выполнения этими лицами определенных государственных и общественных функций. При этом в содержании правового иммунитета предлагается выделять два элемента: неприкосновенность и неответственность <469>.

--------------------------------

<469> Макарова З.В., Конева Н.С. Указ. соч. С. 96.

 

Исследователи обращают внимание на то, что понятие неприкосновенности как элемента статуса, присущего кругу специальных субъектов конституционно-правовых отношений, следует толковать в духе ст. 22 Конституции РФ о неприкосновенности личности, установившей запрет ареста, заключения под стражу и содержания под стражей, кроме случаев, когда упомянутые действия осуществляются на основании судебного решения в установленном законом порядке, а также с учетом содержания ст. ст. 23, 25, отобразивших другие аспекты гражданской неприкосновенности. Стоит обратить внимание на то, что содержательный объем ценностей, оберегаемых конституционными нормами, закрепившими неприкосновенность рядовых граждан, примерно тот же, что и объем неприкосновенности специальных субъектов, а вот правовые средства защиты в последнем случае являются более мощными и надежными.

В частности, если ч. 2 ст. 22 Конституции допускает арест, заключение под стражу и содержание под стражей только по судебному решению (кроме случая задержания на 48 часов), то и члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий, и ч. 1 ст. 98 устанавливает запрет на их привлечение к уголовной или административной ответственности, задержание или арест, обыск, кроме случаев задержания на месте преступления, и личный досмотр, кроме случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей, а в ч. 2 ст. 98 Конституции императивным образом установлены важнейшие процессуальные параметры лишения неприкосновенности: "по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Федерального Собрания". Таким образом, для рядовых граждан в Конституции из всех средств защиты неприкосновенности назван только суд, а у депутатов кроме него еще два органа власти, способные оградить его от произвола.

Точно так же содержание ст. ст. 23 и 25 Конституции проецируется на положения ч. 3 ст. 19 Закона о статусе парламентариев, где указано, что неприкосновенность члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы распространяется на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их переписку.

Но в ч. 6 ст. 19 происходит расширение объема защищаемых ценностей парламентариев за пределы общегражданского списка и устанавливается запрет на привлечение их к ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания Российской Федерации и другие действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы, в том числе по истечении срока их полномочий. Таким образом, можно заметить, что это "расширение" и составляет специальный предмет защиты норм о депутатской неприкосновенности.

Таким образом, высказывание мнения, выражение позиции при голосовании и другие виды депутатской деятельности - это то, ради чего депутату предоставлен иммунитет.

Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. N 5-П не только расставляет необходимые акценты <470>, раскрывающие цели и смысл депутатской неприкосновенности (парламентского иммунитета), но и дает необходимые ориентиры и для понимания правовой природы неприкосновенности любого из ее обладателей.

--------------------------------

<470> Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1996. N 9. Ст. 828.

 

Во-первых, это важнейшая правовая гарантия его деятельности, причем, как уже было отмечено, более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности.

Во-вторых, она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, то есть призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым парламента, их самостоятельности и независимости.

В-третьих, именно необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария как члена федерального представительного и законодательного органа объясняется то исключение из общей конституционной нормы о равенстве всех перед законом и судом (статья 19, часть 1), которое представляет собой иммунитет депутата.

В-четвертых, федеральный закон устанавливает более широкий, чем указанный в Конституции Российской Федерации, перечень случаев, при которых парламентарий не может быть лишен неприкосновенности без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.

В-пятых, особый порядок привлечения депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, составляет одну из существенных черт парламентского иммунитета.

В-шестых, по своей природе парламентский иммунитет предполагает наиболее полную защиту депутата при реализации депутатских полномочий, выполнении депутатских обязанностей.

В-седьмых, без лишения депутата неприкосновенности для него не может наступить ответственность за действия (или бездействие), связанные с выполнением депутатских обязанностей.

В-восьмых, неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за правонарушение, которое совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности. Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращению в личную привилегию, что означало бы, с одной стороны, неправомерное изъятие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1), а с другой - нарушение конституционных прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (статья 52).

В-девятых, при соблюдении ограничений, предусмотренных статьей 98 Конституции Российской Федерации, в отношении парламентария допустимо осуществление судопроизводства, но это не означает лишения парламентария неприкосновенности.

В-десятых, из неотъемлемого права каждого человека на защиту себя или своих близких, права каждого человека не свидетельствовать против самого себя и не быть принуждаемым к даче таких показаний вытекает, что как в ч. 1, так и в ч. 2 ст. 51 Конституции РФ в число лиц, которые освобождаются от обязанности давать свидетельские показания, включаются те, кто обладает доверительной информацией, которую по роду своей деятельности может получить и депутат. Распространение такой информации в форме свидетельских показаний по существу означает, что лицо, сообщившее (доверившее) ее, ставится в положение, когда оно фактически (посредством доверителя) свидетельствует против самого себя. Именно по такого рода доверительной информации депутат может быть освобожден от дачи свидетельских показаний. Вместе с тем данное право парламентария, закрепленное в ст. 19 Закона о статусе депутата, не допускает расширительного толкования и отказа от дачи свидетельских показаний об обстоятельствах, не связанных с осуществлением им депутатской деятельности.

Как уже было отмечено, иммунитет кроме обеспечения особого, усложненного порядка привлечения к ответственности вообще освобождает определенные категории лиц от выполнения некоторых юридических обязанностей и ответственности. Этот компонент содержания понятия "иммунитет" некоторые ученые называют неответственностью <471>. Ее содержательный объем может отличаться в зависимости от конкретного вида правового иммунитета.

--------------------------------

<471> Макарова З.В., Конева Н.С. Указ. соч. С. 96.

 

Так, судья не несет ответственности за выраженное им при осуществлении правосудия мнение и принятое судом решение, если только он не совершил преступного злоупотребления или не вынес заведомо неправосудный приговор, решение или иной судебный акт (ч. 2 ст. 16 Закона РФ от 26 июня 1992 г. о статусе судей в РФ).

Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 12 февраля 2001 г. не может быть привлечен к уголовной или администрати